Kako je stavljena tačka na raspravu o međunarodnopravnoj dimenziji Sutorine

Piše Doc. dr. sc. Enis Omerović

Sjećam se da je te 2015, u zgradi Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, bila održana javna rasprava o statusu Sutorine, tome zapadnome području u Bokokotorskome zaljevu, okružujući istoimenu rijeku, a koje danas graniči s Republikom Hrvatskom i Bosnom i Hercegovinom. Velika sala toga zakonodavnoga tijela na državnoj razini bila je skoro popunjena do svojega posljednjega mjesta. Znam, jer sam i sâm bio prisutan.

Od samih početaka aktualizacije ovoga pitanja, koje će zauzeti medijski prostor u Bosni i Hercegovini prije no što su dvije susjedne države, Republika Crna Gora i Bosna i Hercegovina, ratificirale Ugovor o državnoj granici, stekao se dojam da je bosanskohercegovačka javnost bila podijeljena. Jedni su bili za izmjenu granične crte između dvije susjedne države na tome području, u korist Bosne i Hercegovine, kojom prilikom bi ova država ponovno ostvarila (historijski) izlaz na Jadransko more. Zagovaralo se i usvajanje svojevrsne rezolucije u Parlamentu BiH, kojom bi se poslala određena politička poruka susjednoj nam državi, da je upravo Narodna Republika Crna Gora te 1947, protivno pravu toga doba, ostvarila svoje teritorijalno proširenje. Drugi su bili protiv takvoga pristupa, smatrajući da uopće ne postoji međudržavni teritorijalni spor, odnosno da ništa sporno nije. Čak i da jeste bilo, radilo se o političkome sporenju, nikako o čisto pravnome nesuglasju.          

Neće mnogo proći, a da se ovo pitanje ponovno nije našlo na dnevnome redu u bosanskohercegovačkome javnome prostoru, vjerovatno sjećanja radi, ali i zbog, što je posebno pogubno, povlačenja paralela i uspoređivanja Sutorine s Neumom i razgraničenjem s Republikom Hrvatskom u tome dijelu. 

KRATKA PRAVNA ANALIZA

Ono što slijedi je prilično dosadan pravni rezon jednoga pravnika, kratko suhoparno pravno logiciranje i objašnjenje. Krenimo od nas. Bosna i Hercegovina je odlukom Predsjedništva 2006. priznala Republiku Crnu Goru kao suverenu i neovisnu državu, nakon što su naši jugoistočni susjedi, tj. Crnogorska Skupština, početkom juna 2006, a nakon održanoga majskoga referenduma, usvojila Deklaraciju neovisne Republike Crne Gore i time proglasila razdruživanje s tadašnjom Državnom zajednicom Srbije i Crne Gore. Sada predstoji dilema: je li BiH učinila ovo priznanje u njihovim sadašnjim državnim granicama?

BiH je već sredinom 2014. sa svojim susjedom parafirala dvostrani međunarodni ugovor o državnoj kopnenoj granici, što je predstavljalo otpočinjanje prve faze postupka konačnoga razgraničenja dva državna područja – tzv. delimitaciju. Ugovor o državnoj granici ipak je zaključen 26. augusta 2015. u Beču, dok je na snagu stupio 20. aprila 2016, nakon obostrane ratifikacije. Predstavljao je prvi takav ugovor među državama regiona. Nakon ovoga, uslijedila je druga faza – postupak demarkacije (označavanje granice na terenu) i u konačnici, treća – postupak elaboracije i, s time, konačne potvrde i priznanja kopnene granične crte između dvije susjedne države.

Republika Crna Gora nema samo prava, već i dužnosti u odnosu na predmetni teritorij. Jedna država stoga svoj teritorij ne može koristiti da bi vršila bilo što protivno međunarodnome pravu prema susjednoj državi, ne smije vršiti međunarodne zločine sa svoga teritorija s posljedicom na područje susjedne države, niti njezin teritorij smije biti predmetom kršenja individualnih i kolektivnih ljudskih prava državljana druge države, poglavito u odnosu na eventualno protjerivanje s takvoga područja pripadnika drugih etničkih skupina i zajednica. Valjano razumijevanje arbitražne odluke međunarodnoga arbitra Maxa Hubera, u predmetu Otok Palmas, Nizozemska v. USA (1928), vodi ka stajalištu da se bilo koji sporni teritorij ima posjedovati i koristiti na miran način, u svakome smislu, pa čak i u odnosu prema drugim državama.

Sama manifestacija teritorijalnoga suvereniteta može biti vrlo različita u odnosu na vrijeme i mjesto datoga područja. Ovaj se suverenitet ne mora nužno izvršavati svakoga trenutka na svakoj tački navedenoga područja, mada se zahtijeva postojanje efektivne kontrole u smislu izvršavanja jurisdikcije (možemo ju pojmiti i kao funkcije državne vlasti) i ostvarivanja sudbenosti na tome području. Međutim, nekada i od vanjskih uvjeta ovisi opseg samoga teritorijalnoga suvereniteta. Jedna država, nadalje, mora imati namjeru vršenja suvereniteta nad određenim područjem, što se mora izraziti javno i nedvojbeno. Dakle, ovdje pronalazimo dva elementa: namjeru i volju da se djeluje kao suveren i stvarno očitovanje te vlasti (Istočni Grenland, Norway/Denmark, Stalni sud međunarodne pravde (PCIJ), 1933). Pogledajmo sada malezijski argument: ova država je stekla teritorij putem kontinuiranoga mirnoga posjedovanja i upravljanja bez ikakvoga osporavanja od strane Indonezije ili njezinih prednica. Sud je potvrdio da u pogledu vrlo malih otoka koji su nenaseljeni (Ligitan i Sipadan), ili nisu stalno naseljeni, postoji generalno vrlo malo očitih čina vršenja suvereniteta. No, svaki primjer vršenja suverene vlasti nad područjem mora biti praćen s namjerom da se djeluje kao suveren, a koja ima biti dokazana otvorenim javnim činima (Indonesia/Malaysia, Međunarodni sud (ICJ), 2002). To vršenje državne vlasti ne mora biti vidljivo u svakome momentu, na svakome pedlju područja. Sudac Huber je u pomenutome predmetu Otok Palmas ustvrdio da mogu postojati praznine u izvršavanju teritorijalnoga suvereniteta i da se činjenica da država ne može dokazati vidljivo izvršavanje suvereniteta na dijelu područja ne može tumačiti kao da suverenitet te države uopće ne postoji.

Također, niti jedna druga država ne bi trebala izraziti javni protest, odnosno poslati diplomatsku protestnu notu u kojoj će ona osporiti teritorijalni suverenitet odnosne države. Na takvome je stajalištu i odluka u Clipperton Island Arbitration, Mexico v. France, iz 1931. S ovim u vezi je i pitanje: da li je uopće važno, u svakome smislu, da postoji validan osnov, tj. naslov suvereniteta? Konkretno, na osnovu kojega je to pravnoga posla sadašnja Republika Crna Gora stekla svoj teritorijalni suverenitet nad područjem Sutorine? Valjanoga ili pravno nevaljanoga? Doktrina intertemporalnoga prava, koja je, prema učenju Brownliea, opće načelo u međunarodnome pravu, znači zahtjev da se suverenitet nad spornim područjem morao steći na validan i pravno valjan način, u skladu s pravom na snazi u kritičnome razdoblju, u kojemu se tvrdi da je suverenitet nad spornim područjem prešao na novu državu. U našem slučaju, drugu republiku u okviru tadašnje FNRJ 1947, a što je bilo protivno Ustavu FNRJ iz 1946, poglavito njegovome članu 12. Dakle, protivno unutrašnjem pravu FNRJ. 

U pogledu protesta države – taj čin može nepobitno i vrlo uspješno negirati ili osporavati drugoj državi posjedovanje osnova za suverenitet ili njegovo stjecanje na temelju dosjelosti (preskripcije). Tako je konzistentno i konstantno meksičko službeno osporavanje fizičkoga posjedovanja područja od strane američkih državljana onemogućilo USA da dođe do preskriptivnoga naslova u pogledu ovoga područja (Chamizal Arbitration Case, USA v Mexico, 1911). U nekim se, pak, slučajevima suverenitet nad područjem može prenijeti kao rezultat neuspjeha države, koja ima suverenitet, da valjano odgovori na ponašanje a titre de souverain (izvršavanja suvereniteta) od one druge. Ukoliko ovo vršenje suvereniteta od strane druge države traži odgovor prve države, stvarnoga titulara, odsustvo reakcije može dovesti do toga, tj. može se shvatiti na način da se prva država „pomirila“ s ovim, odnosno da je nevoljno prihvatila takvo novo stanje stvari bez ulaganja ikakvoga javnoga protesta. Recentnija su ovo promišljanja Međunarodnoga suda u predmetu Malaysia/Singapore iz 2008.

Svaka dosjelost zahtijeva podršku državne vlasti. U predmetu Botswana/Namibia pred Međunarodnim sudom, agent Namibije je isticao da je ova država nad spornim riječnim otokom vršila vlast, a da tokom razdoblja od stotinu godina Bocvana ili njezini kolonijalni prethodnici – Ujedinjeno Kraljevstvo – takvo što nisu osporavali protestom, sve do godine 1984, kada je Bocvana uputila formalni zahtjev u pogledu suvereniteta nad predmetnim otokom. U ovome predmetu, Sud u Den Haagu je razradio i proširio Huberov koncept kontinuiranoga i mirnoga uživanja posjeda. Sud je stoga držao da postoje četiri uvjeta za stjecanje suvereniteta nad nekim područjem putem dosjelosti: 1. posjed se mora izvršavati a titre de souverain – izvršavanje funkcija državne vlasti; 2. posjedovanje mora biti mirno i neuzurpirano; 3. posjedovanje mora biti javno; i 4. posjedovanje mora trajati određeno vrijeme (međunarodno pravo ne sadrži pravilo o proteku kojega je vremena riječ). Ovome možemo dodati i peti uvjet – odsustvo protesta, koje se shvaća kao podrazumijevani pristanak od strane bilo koje zainteresirane države.  

Na temelju svega prethodno iznijetoga, je li Republika Crna Gora mogla putem dosjelosti steći novi teritorij, odnosno suverenitet nad područjem Sutorine? Za odgovor na prethodno, potrebna su nam još neka znanja. Shodno tome, valja primiti k znanju da cesija ili ustup predstavlja, prema Oppenheimu, prijenos suvereniteta nad državnom teritorijom s jedne države na drugu. Država može cedirati isključivo područje koje se nalazi pod njezinim suverenitetom u trenutku međunarodnoga pravnoga posla – cesije. No, kakve sve ovo ima veze s našim primjerom? Prema arbitraži u predmetu Otok Palmas, valjano stjecanje suvereniteta nad područjem putem dosjelosti moguće je nakon dugoga, kontinuiranoga posjedovanja, čak i ako je posjed nesavjestan, ukoliko izvorni titular zanemaruje ili je zanemario da traži svoje pravo. Nužno je stoga znati da za razliku od unutrašnjega prava, po kojemu se traži valjan pravni osnov za ulazak u posjed, u međunarodnome pravu izvor njegova nastanka (posjeda) nije odlučujući ili određujući.  

ICJ je u predmetu Cameroon/Nigeria iz 2002. ustvrdio da je Nigerija vršila neke elemente vladanja na područjima isušenoga jezera Chad na kamerunskoj strani. Međutim, to nije niukom slučaju umanjilo pravni naslov koji je utemeljen u međunarodnome ugovoru te je Sud stoga potvrdio da je Kamerun i dalje nositelj teritorijalnoga suvereniteta nad ovim spornim područjem. Naime, Sud je našao da može postojati praksa, u vrijeme stvaranja novih država i neposredno nakon ovoga, da se određeno područje prešutno kontrolira od strane druge države, što u konačnici nema utjecaja na pravni osnov stjecanja teritorijalnoga suvereniteta. No, neki elementi vladanja razlikuju se od pune efektivne kontrole i vršenja državne vlasti u punome opsegu.

UTI POSSIDETIS (JURIS) – KAKO POSJEDUJETE (PO PRAVU)?

Ni načelo uti possidetis juris ne smije se zanemariti kada se raspravlja o sporovima u pogledu granične crte (predmet Burkina Faso/Mali, ICJ, 1986). Uti possidetis juris, koncept je čija je osnovna značajka poštivanje administrativnih, odnosno teritorijalnih granica, koje su bile na snazi za vrijeme stjecanja neovisnosti, odnosno disolucije države prethodnice i nastanka država sljednica na njezinome području. Uti possidetis juris znači da administrativne granice u jednome momentu postaju međunarodne. Prema doktrini kritičnoga datuma (koju je u teritorijalnim sporenjima ponajviše razradio Fitzmaurice) gleda se koja to država na određeni datum ima sve uvjete za nesmetano vršenje vlasti nad nekim područjem. Prema navedenoj presudi, načelo „kako posjedujete po pravu“ se na novu državu(e) primjenjuje ne s retroaktivnim učinkom, nego od određenoga trenutka ubuduće, „fotografirajući“ teritorijalno stanje kakvo je bilo na dan sukcesije i zaleđujući teritorijalni naslov.

Ponašanje novonastalih država u godinama nakon neovisnosti, odnosno njihova nastanka, može dobro poslužiti kao vodilja u smislu gdje se nalazila granična crta, da li po njihovu zajedničkome mišljenju ili po različitome ponašanju obje susjedne države. ICJ je također naglasio da se u primjerima kada je granična crta jasno utvrđena, načelo uti possidetis juris ima primjenjivati neovisno o efektivnome vršenju državnih funkcija u spornome području (Case Concerning the Land, Island and Maritime Frontier Dispute, El Salvador v. Honduras, ICJ, 1992). Dakle, postoji odnos između načela uti possidetis juris i efektivnoga vršenja vladinih funkcija. Ukoliko postoji neslaganje, mora se ispitati osnov, opseg i sadržina efektivne kontrole neke države nad spornim područjem kako bi se mogla izvršiti konsolidacija s načelom uti possidetis juris (Frontier Dispute, Benin/Niger, ICJ, 2005). Da li otuda ovi navodi međunarodne sudske prakse pokazuju da historijski argumenti o pripadnosti nekoga područja nisu sami po sebi odlučujući – jer, prema Deganu, nije važno koliko je dugo vremena u prošlosti neka vlast upravljala spornim teritorijem, nego kome je ono pripadalo na „kritični datum“ – a to je, vidjeli smo, datum stjecanja neovisnosti neke nove države (dan sukcesije).  

Vrijedilo bi pomenuti i akte Arbitražne komisije Međunarodne konferencije o SFRJ (Badinterova komisija), koja će u svome Mišljenju br. 2 iz 1992. naznačiti da pravo na samoodređenje ne može dovesti do izmjena granica koje su bile na snazi u vrijeme stjecanja neovisnosti, osim u slučaju kada se strane drukčije dogovore, a znamo da se državna granica najčešće utvrđuje putem sklapanja posebnoga međunarodnoga ugovora. U Mišljenju br. 3, Komisija ustvrđuje da bivše republičke granice postaju vanjske granice novonastalih država zaštićene međunarodnim pravom. Temeljitije prikazano, na pitanje jesu li administrativne granice (unutrašnje linije razgraničenja) između Srbije i Hrvatske, i između Srbije i BiH, granice u smislu međunarodnoga prava – Badinterova komisija u Mišljenju br. 3. od 11. januara 1992, između ostaloga, nalazi da se vanjske granice nekadašnje Jugoslavije moraju uvijek poštovati; administrativne se granice između republika nekadašnje države mogu mijenjati samo sporazumno; ako takav sporazum ne postoji, ranije administrativne granice, suglasno načelu uti possidetis juris qui, postaju međunarodne.

Dakle, gledaju se važeće granice na dan sukcesije novonastalih država na području SFRJ: 8. oktobra 1991 (Republika Slovenija i Republika Hrvatska), 17. novembra 1991 (Republika Makedonija), 6. marta 1992 (Republika Bosna i Hercegovina) i 27. aprila 1992 (Savezna Republika Jugoslavija); od 2003. Državna zajednica Srbija i Crna Gora; od 2006. Republika Srbija (država pravnoga kontinuiteta na temelju Ustavne povelje Državne zajednice) i Republika Crna Gora, kao novonastala država, subjekt međunarodnoga prava. Konačno, Komisija zauzima stajalište da je sukcesija SFRJ završena dana 27. aprila 1992, dok se u Mišljenju br. 8. od 4. jula 1992. naznačuje da je proces disolucije SFRJ (Komisija je već u Mišljenju br. 1. od 29. novembra 1991. konstatirala da je SFRJ ušla u proces disolucije) završen i da ova država više ne postoji.  

HISTORIJSKA ARGUMENTACIJA NASPRAM PRAVNE    

Naposljetku, posredstvom analogije s institutima iz unutrašnjega prava (pravo vlasništva) nije moguće doći do pravnoga osnova posjedovanja teritorije u međunarodnome pravu, budući da je pitanje teritorija nešto složenije i posjeduje druge objektivne odlike. Upravo jedna od takvih odlika je i sama priroda međunarodnoga prava – nerijetko je to pravo realiteta.

Čini se da nekoliko sljedećih dilema predstavljaju suštinu stvari. Jesu li savezni, ali i republički organi BiH, od 1947. do 1992, javno iznijeli svoja protivljenja, odnosno, je li država BiH, ili bilo koja druga zainteresirana država, od 1992. do 2006, uložila javni protest Republici Crnoj Gori (za svrhe prekidanja roka zastare)? Je li ovo primjer kada je jedna država, BiH, izgubila svoje pravo ili se prešutno odrekla toga područja, i može li se takvo što uopće percipirati kao njezin podrazumijevani pristanak? Je li Republika Crna Gora stekla historijski naslov nad područjem Sutorine, jer je vršila svoju vlast punoga opsega bez valjanoga pravnoga naslova i, jer je na strani BiH bio prisutan podrazumijevani pristanak? Napokon, je li, stoga, po nas nastupila zastara, budući da se već stvorilo opće uvjerenje u međunarodnoj zajednici država da je stvarno stanje u skladu s međunarodnim pravom?     

Historijski su argumenti vjerovatno na strani Bosne i Hercegovine, dok tvrdnje, koje bi se trebale potkrijepiti pravnim dokazima i na kojim temeljima bi se trebala izgraditi cjelovita pravna argumentacija, čini se, nose prevagu na stranu našega susjeda. Stoga bi svako novo otvaranje rasprave o Sutorini bilo izvan racionalnoga. Posebno što pogled na Sutorinu ne bi trebalo da zamagli pogled i rješenja za Malostonski i Neumski zaljev.

* Autor teksta je profesor međunarodnog prva na Pravnom fakultetu Univerziteta u Zenici