V nadaljevanju lahko preberete Zahtevo za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine v celoti_

 

ZADEVA_ Zahtevo za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine (Uradni list RS št. 101/2013; ZDavNepr), predlog za začasno zadržanje in predlog za absolutno prednostno obravnavo

 

 

I. Združenje občin Slovenije, kot reprezentativno združenje samoupravnih lokalnih skupnosti, ki ga zastopa Robert Smrdelj, predsednik, na podlagi 23.a člena Zakona o ustavnem sodišču vlaga zahtevo za oceno skladnosti 2., 4., 5., 6., 8., 9., 10., 11., 14., 15., 25. in 26. člena Zakona o davku na nepremičnine (Uradni list RS, št. 101/2013; ZDavNepr) z Ustavo Republike Slovenije, Evropsko listino lokalne samouprave in Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic ter da ugotovi njihovo neskladnost zaradi posegov v ustavne pravice samoupravnih lokalnih skupnosti ter kršitev človekovih pravic in temeljih svoboščin občanov. (Priloga 1 – sklep Predsedstva Združenja občin Slovenije)

 

II. Vlagatelj predlaga, da se zadeva obravnava absolutno prednostno, saj bo izpodbijana zakonska ureditev Zakona o davku na nepremičnine pomenila velik izpad finančnih sredstev občinam, saj posega v sredstva, namenjena razvoju lokalnih skupnosti, kar bo privedlo tudi do znižanja kakovosti življenja prebivalcev, izpad sredstev pa bo ogrozil tudi izvajanje že začetih projektov in investicij.

 

Prav tako bo izpodbijana zakonska ureditev prizadela izjemno veliko število oseb, odprava posledic ugotovljenih kršitev pa bo pomenila veliko obremenitev tako za davčne zavezance kot tudi za državne organe in sodišča, ki bodo morala razsoditi v sporih, povezanih z uporabo tega zakona. Glede na to, da bo tudi razveljavitev tistih določb, glede katerih bo Ustavno sodišče presodilo, da so v neskladju z Ustavo, učinkovala le na nepravnomočno rešena razmerja (44. člen ZUstS), bodo morali posamezniki in pravne osebe za varstvo svojega pravnega položaja zoper izdane odmerne odločbe, s katerimi jim bo naloženo plačilo tega davka, vlagati pritožbe in druga pravna sredstva. Zato je mogoče pričakovati, da bo v primeru daljšega časa odločanja o zadevi prišlo do izjemno velikega števila sporov in s tem velikih težav pri razreševanju posledic, ki bodo s tem povzročene. Poleg tega pa je v danem primeru v zvezi z skladnostjo navedene zakonske ureditve z Ustavo odprtih mnogo pomembnih ustavnopravnih vprašanj, glede katerih bi bilo pomembno čim prej pridobiti stališča Ustavnega sodišča.

 

III. Vlagatelj zahteve predlaga začasno zadržanje izvrševanja Zakona o davku na nepremičnine po 39. členu Zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12; ZUstS).

 

Ustavno sodišče RS lahko v skladu s 1. odstavkom 39. člena Zakona o ustavnem sodišču do končne odločitve zadrži izvrševanje zakona, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Zakon kot pogoj izrecno postavlja samo posledice, ki grozijo zaradi nadaljnjega izvrševanja ustavno spornega predpisa. V skladu s ustavnopravno teorijo zadostuje, da je možnost uspeha z zahtevo »več kot nič«, vendar pa je že tudi iz hitrega pregleda zatrjevanih neustavnosti jasno, da gre za zelo verjetna neskladja z Ustavo RS posameznih, a bistvenih členov za izvajanje celotnega zakona v skladu z namenom.

 

Pri tem mora Ustavno sodišče RS tehtati škodljive posledice, ki bi z zadržanjem zakona nastale v primerjavi s škodljivimi posledicami, ki nastanejo z izvajanjem zakona. Po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča RS je potrebno upoštevati razmerje med škodljivo posledico zadržanjem zakona in nezadržanjem zakona ter stopnjo nepopravljivosti škodljivih posledic na eni in na drugi strani. Za izdajo začasne odredbe mora biti izkazano, da so posledice zaradi izvrševanja predpisa težje in bolj nepopravljive kot posledice zaradi njegovega zadržanja oziroma neizvrševanja.

 

Začasno zadržanje lahko Ustavno sodišče RS med postopkom tudi kadarkoli razveljavi, če oceni, da zaradi spremenjenih razmer ne obstajajo več razlogi, ki so narekovali začasno zadržanje.

 

V predmetni odločitvi so na eni strani davčni zavezanci, med njimi tudi občine, ki iz svojega premoženja plačujejo davek, na drugi strani pa država, ki potrebuje nepremičninski davek samo za povečanje proračunskih prihodkov. Velikost oziroma teža škodljivih posledic (zmanjšanje premoženja zavezancev kot posledica oziroma na drugi strani izpad sredstev iz proračuna) je višina davka, merljiva na letni ravni. lz  ocene finančnih posledic, ki jih je pripravila Vlada RS, izhaja, da bo imela uvedba davka za posledico povečanje prihodkov državnega proračuna v letu 2014 v skupnem znesku okoli 183 milijonov EUR, v letu 2015 v skupnem znesku 202 milijonov EUR, letu 2017 pa okoli 197 milijonov EUR. Konkretno bodo občine morale po izračunih Ministrstva za finance plačevati davek najmanj v višini 30 milijonov EUR letno.

 

Pri presoji utemeljenosti začasnega zadrževanja zakona se presoja dvoje_ nepopravljivost in težo škodljivih posledic na eni in na drugi strani.

 

V primeru, da bo Ustavno sodišče RS ZdavNepr razveljavilo v kateremkoli od navedenih členov, bodo posledice tega davka za davčne zavezance v celoti nepopravljive, saj razveljavitev zakona ne more veljati za nazaj. V vmesnem času bo torej davčna obveznost ostala in bo morala biti poplačana. Za davčne zavezance (kot upravičence do ustavnih pravic) je torej škodljivost posledic povsem nepopravljiva

 

Zaradi sistemskih rešitev, na podlagi katerih temelji določitev davčne osnove (posplošene vrednosti nepremičnin), je nemogoče zagotoviti pravično oziroma enakopravno (pa čeprav v skladu s podzakonskimi predpisi vrednotenja) obravnavo vseh zavezancev pri odmeri davčne osnove. Takšen sistem vrednotenja (ne samo, da je neustaven, ker ni določno opredeljen na ravni zakona ali ker zoper določitev vrednosti nepremičnine (ali odmere davčne obveznosti) ne obstaja učinkovito pravno sredstvo), predstavlja takšno pomanjkljivost, zaradi katere se zakon sploh ne sme začeti izvajati. Glede na to, da so nepremičnine enake tržne vrednosti in s praktično enakimi parametri na istem področju ocenjene bistveno drugače, takšen sistem vrednotenja predstavlja neenako obravnavo davčnih zavezancev. Gre za jasno nepopravljive škodljive posledice za zavezance, ki imajo istovrstne nepremičnine ocenjene višje kot kdo drug od zavezancev.

 

Ob kasnejši odločitvi Ustavnega sodišča RS o neustavnosti posameznih ključnih členov zakona bi nastal problem z izvrševanjem proračuna oziroma izpadom prihodka iz načrtovanega davka. Zato je tudi z vidika državnega proračuna bolj smiselno, da se pred začetkom uveljavitve zakona zadrži njegovo izvrševanje, da se državi in občinam omogoči prilagoditev proračunov z rebalansi že na začetku proračunskega leta oziroma čim prej in s tem prepreči nepopravljive oziroma nepričakovane posledice za proračunske porabnike. Prav tako bodo, v primeru nezadržanja izvajanja zakona, v gospodarstvu nastajale nepopravljive posledice, saj se bo večja davčna obremenitev že na srednji rok prenesla na potrošnika, kar bo dvignilo cene dobrinam in storitvam ter posledično tudi inflacijo. V primeru razveljavitve ZdavNepr pa ni mogoče pričakovati, da bodo vsi gospodarski subjekti znižali cene zaradi prenehanja obveznosti plačila nepremičninskega davka. Prav tako je dano dejstvo, da vsaka davčna obremenitev pomeni, da tista podjetja (ali kmetje), ki že itak opravljajo svojo dejavnost na robu vzdržne davčne obremenitve, prenehajo delovati ali prenehajo delovati z dobičkom.

 

Na strani države nepopravljivih posledic praktično ni. Davek na nepremičnine je eden v vrsti davkov, s katerimi država uravnava prihodkovno stran proračuna. Celotni proračun za leto 2014 znaša okoli 8.500 milijonov evrov. Znesek, ki v proračun letno prispeva davek na nepremičnine, je torej manjši del proračuna, tudi bistveno manjši del v primerjavi z zneskom, za katerega se vsako leto izvede rebalans proračuna zaradi neravnovesji, ki jih ni mogoče predvideti. Gre za okoli 2 % proračunskih prihodkov na strani države. Država lahko prilagodi svojo porabo z rebalansom, ne da bi to ogrozilo delovanje države ali imelo posledice na socialne ali druge pravice državljanov. To je tudi razvidno iz proračunov iz preteklih let in njihovih realizacij, saj so bili prihodki proračunov (rebalansov in realizacij) v letih 2010, 2011, 2012 manjši od prihodkov predvidenih v proračunu za leti 2014 in 2015, kar pomeni, da država dokazano lahko nemoteno deluje tudi ob izpadu prihodkov iz naslova davka na nepremičnine (cca. 2% planiranih prihodkov). Na strani Vlade RS in zakonodajne veje oblasti je, kako bodo sredstva prerazporejena. Navedba neskladja členov ZDavNepr z Ustavo ter navedba predlogov neskladnosti

 

1. Neskladnost 2. člena in 9. člena ZDavNepr z določbami 9., 138., 140., 142. člena Ustave ter 9. členom Zakona o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave (MELLS)

 

2. člen ZdavNepr določa pripadnost davka na nepremičnine, in sicer prihodki davka pripadajo proračunom občin in proračunu Republike Slovenije. 9. člen ZDavNepr pa določa razmerje delitve prihodkov od davka na nepremičnine v razmerju pol državi pol občinam. Vlagatelj meni, da se občinam jemlje avtonomni vir financiranja lokalnih skupnosti, s tem pa se posega v finančno avtonomijo lokalnih skupnosti, ki je eden od elementov lokalne samouprave. Zato je po mnenju vlagatelja izpodbijana ureditev v neskladju z 9., 138., 140., 142. členom Ustave ter z 9. členom Zakona o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – MELLS).

 

Davek na nepremičnine nadomešča tri dajatve, ki so do sedaj bremenile nepremičnine, in sicer davek od premoženja, nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč in pristojbino za vzdrževanje gozdnih cest. Po Zakonu o financiranju občin vse tri dajatve pripadajo občinam v Republiki Sloveniji kot njihov izvirni prihodek. Vse tri dajatve, ki jih nadomešča davek na nepremičnine, so bile v celoti vir občinskih proračunov.

 

Način financiranja občin izhaja iz Zakona o financiranju občin (Uradni list RS št. 123/06, 57/08, 36/11; ZFO-1). Občine se financirajo preko dveh virov. Prvi vir financiranja so lastni viri, ki so namenjeni investicijam in zagotavljanju (nadstandardnih) javnih storitev in dobrin v posamezni občini, drugi vir financiranja pa so dodeljeni viri, ki so namenjeni pokrivanju primerne porabe posamezne občine, s katero te izvajajo z zakonom predpisane naloge. ZFO-1 v 6. členu določa davek na nepremičnine kot lastni vir občin (do uvedbe tega davka se za ta vir po 36. členu ZFO-1 štejejo prihodki od nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča in od davkov od nepremičnega premoženja po zakonu, ki ureja davke občanov).

 

2. člen ZDavNepr določa, da prihodki od davka na nepremičnine pripadajo proračunom občin in proračunu Republike Slovenije, 9. člen zakona pa to določbo konkretizira in določa razmerje, po katerem se davek deli med občine in državo. ZDavNepr prinaša spremenjen način financiranja občin, saj dosedanji lastni davčni vir občin spreminja v davčni vir države in občin. Lastni viri občin naj bi bili z občino v neposrednem razmerju. Zakon mora torej določiti občino kot upravičenko neposredno na posameznem viru (davku), četudi ga, tehnično gledano, pobira država (tako v odločbi št. U-I-24/07-66 z dne 4. 10. 2007, Uradni list RS, št. 101/2007 in OdlUS XVI, 74). ZDavNepr določa pripadnost davka tako občin kot države, s čimer se po mnenju vlagatelja lastnost lastnega vira izgubi. Prav tako se lastnost lastnega vira izgublja tudi s tem, da občine ne morejo vplivati na posamezne elemente davka.

 

Pri določanju lastnih virov namreč ni pomembno samo dejstvo, da se lokalnim skupnostim omogoči razpolaganje s sredstvi, zbranimi prek davka na nepremičnine, pomembno je tudi, da se jim omogoči upravljanje s posameznimi sestavinami davka kot inštrumenta: davčna osnova, davčne stopnje, način odmere, določanje izjem, način izterjave, namen koriščenja pridobljenih sredstev. Če je davek na nepremičnine avtonomen in neodvisen vir financiranja lokalnih skupnosti, kar je predlagatelj zakona tudi trdil, bi se posamezni elementi davka določali na lokalni ravni. Lokalne skupnosti teh pristojnosti po ZDavNepr nimajo. ZDavNepr daje določene možnosti spreminjanja davčne stopnje, a je to, kot ugotavljamo v nadaljevanju, z vsemi v zakonu določenimi omejitvami, praktično zanemarljivo.

 

 

Zaradi visoko predpisanih davčnih stopnjah ni pričakovati, da bodo občine davčne stopnje povečevale. Nasprotno. Zaradi vsesplošnih slabih gospodarskih in socialnih razmer je pričakovati pritiske po zniževanju davčnih stopenj. Kot izhaja iz primerjalnih ureditev, večina držav določa nizke davčne stopnje, lokalne skupnosti pa imajo možnost povečanja oziroma zmanjšanja davčnih stopenj. ZDavNepr preko predvidenih inštrumentov praktično onemogoča znatnejši vpliv na višino obdavčitev nepremičnin.

 

Stopnja, do katere je upravljanje z davkom na nepremičnine prepuščeno lokalnim skupnostim, odraža tudi stopnjo samostojnosti lokalne skupnosti. V kolikor bi bil davek na nepremičnine resnično lokalni davek, bi morala lokalna skupnost odločati, ali ga sploh odmerja, določati njegov namen, določati davčno osnovo, določati davčno stopnjo in se odločati o načinih izterjave davka. Ker ZDavNepr tega ne omogoča, se po mnenju vlagatelja posega v avtonomijo lokalne samouprave

 

Sprememba sistema obdavčevanja nepremičnin bo povzročila tudi spremembo na področju financiranja občin, in sicer bo zmanjšala obseg občinskih lastnih prihodkov.

 

V letu 2012 so občine imele iz vseh treh virov 191.991.699 EUR prihodkov (vir: MF - Priloga 2). Skupni prihodki vseh občin so znašali 2.080.068.830 EUR, kar pomeni, da je omenjeni vir predstavljal 9,2 % vseh prihodkov občin. Občinam se v prehodnem obdobju (v letih 2014, 2015 in 2016) odstopi del prihodka od davka na nepremičnine, ki v prehodnem obdobju v celoti pripada državi, na način, da se vsaki posamezni občini zagotovi znesek, enak znesku, ki so ga občine odmerile za nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč v letu 2012, zmanjšanem za znesek prihodka občine v letu 2012 iz naslova pristojbine za vzdrževanje gozdnih cest (ta znaša 2 milijona EUR). Podatki so zajeti v spodnji tabeli. NUSZ predstavlja 97% prihodkov iz vseh treh virov. Pristojbina za vzdrževanje gozdnih cest in davek od premoženja zneseta skupno v letu 2012 6,6 milijonov EUR.

 

Torej v naslednjih letih bodo občine prejele 189 milijonov EUR sredstev iz tega vira, ki bo nadomestil NUSZ in ostala dva davka. Ker so občine tudi davčni zavezanci, bodo morale plačati davek na nepremičnine tudi v prehodnem obdobju, ko davek na nepremičnine v celoti prihodek državnega proračuna. Po izračunih Ministrstva za finance (Priloga 5), ki pa niso skladni z dejanskim stanjem, je znesek davka od stavb v lasti občin za leto 2014 22.082.174 EUR, znesek davka od zemljišč v lasti občin bo 7.595.063 EUR. Občine bodo skupaj plačale 29.677.237 EUR, kar pomeni, da bodo odhodki občin večji skoraj za 30 milijonov EUR, kar pomeni toliko manj investicijskih sredstev, ki ji sedaj že tako in tako primanjkuje.

 

Zakon bo v polni meri zaživel leta 2017, ko bodo občine tudi prejele 50% davka na nepremičnine. Po izračunih Ministrstva za finance bo višina tega davka za občine okrog 187 milijonov EUR, kar pomeni 2% zmanjšanje glede na odmerjen NUSZ v letu 2012. Seveda bo zmanjšanje še večje, ker mora občina tudi plačati davek in ga 50% ostane državi. To je skoraj 15 milijonov EUR glede na izračune pristojnega ministrstva

 

Obveznost občin iz naslova davka na nepremičnine od stavb in zemljišč v lasti občine po ocenah predlagatelja zahteve znaša okoli 40 milijonov EUR (Ministrstvo za finance v izračunih sicer navaja obveznost občin v višini 30 milijonov virov, a se zaradi neurejenih in nepopolnih evidenc pričakuje bistveno višja obveznost za občine), od česar bodo občine zaradi delitve davka polovice navedenega zneska plačale v državni proračun. Samo iz naslova obveznosti plačila davka na nepremičnine v lasti občin občine izgubljajo 20 milijonov EUR, izguba sredstev pa bo izvirala tudi iz naslova delitev sredstev v razmerju pol občinam, pol državi, ki bo znašal približno še 5 milijonov EUR. Izpad  v višini 25 milijonov EUR lastnih sredstev občinam je tolikšen, da grobo posega v strukturo in višino občinskih sredstev.

 

Ker ob tem nista bila spremenjena Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/2007-UPB2, 27/2008 Odl.US: Up-2925/07-15, U-I-21/07-18, 76/2008, 100/2008 Odl.US: U-I-427/06-9, 79/2009, 14/2010 Odl.US: U-I-267/09-19, 51/2010, 84/2010 Odl.US: U-I-176/08-10, 40/2012-ZUJF; ZLS) oziroma Zakon o financiranju občin, ki bi zmanjšani obseg sredstev prilagodila obsegu pristojnosti občin, je po mnenju predlagatelja izpodbijana ureditev v neskladju z 9., 138., 140., 142. členom Ustave ter z 9. členom MELLS.

 

MEELS v 9. členu vsebuje načela, ki jih morajo države pogodbenice spoštovati pri oblikovanju notranje zakonodaje, ki ureja financiranje lokalnih skupnosti. Načelo, da morajo biti finančni viri v sorazmerju z nalogami, ki jih določata Ustava in zakon, ter načelo, da naj bodo finančni sistemi raznovrstni in prilagodljivi, da lahko sledijo dejanskemu gibanju stroškov opravljanja njihovih nalog, sta načeli, ki ju Zakon o davku na nepremičnine ne upošteva.

 

V 9. členu Ustave je določeno, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. Ta zagotavlja prebivalcem lokalnih skupnosti, da sami upravljajo z lokalnimi zadevami na podlagi posebnega pravnega položaja lokalne skupnosti. Gre za obliko samostojnega urejanja in reševanja življenjskih potreb prebivalstva, ki živi na določenem območju. Ustava določa, da prebivalci uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih (138. člen Ustave). Iz ustavne opredelitve občine pa izhaja zahteva, naj bo občina sposobna samostojno opravljati lokalne zadeve oziroma zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev (prvi odstavek 140. člena Ustave). Za navedeno sposobnost samostojnega opravljanja lokalnih zadev pa je neizogibna finančna avtonomnost občine. Le tako lahko občina prosto odloča o zadevah iz lastne pristojnosti in tudi dejansko funkcionira. Finančna avtonomnost se torej izkaže kot predpogoj za avtonomijo občin oziroma za to, da lahko sploh govorimo o lokalni samoupravi.

 

Vendar pri financiranju nalog občin ni bistveno zgolj to, da so zagotovljena zadostna finančna sredstva, temveč je bistveno predvsem to, da ima občina zagotovljene lastne prihodke. Lastni prihodki so namreč pogoj za občinsko avtonomnost, ki lokalno samoupravo varuje pred posegi države, ki je poudarjena tudi v 9. členu MELLS. Tako mora biti skladno z tretjim odstavkom 9. člena MELS vsaj del finančnih virov lokalnih oblasti iz krajevnih davkov in prispevkov, katerih višino v okviru zakona lahko določajo občine same. Edini finančni vir, ki so ga lahko občine določale same, je v strukturi prihodkov bilo nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč. V strukturi prihodkov občin za leto 2012 je ta vir predstavljal okoli 9 % vseh prihodkov občin (Priloga 2 – Struktura prihodkov po občinah). Iz odlokov o nadomestilih stavbnih zemljišč posameznih občin je razvidno, da so le-te samostojno določale: davčno osnovo, davčne stopnje, način odmere, oprostitve,  določanje izjem, način izterjave, namen koriščenja pridobljenih sredstev.

 

Z uvedbo davka na nepremičnine so občine v položaju, ko jim je  odvzeto določanje višine finančnih virov iz krajevnih davkov in prispevkov, kar je v nasprotju s tretjim odstavkom 9. člena MELLS in z 142. členom Ustave, ki zakonodajalcu nalaga, naj uzakoni tak sistem financiranja občin, ki bo zagotovil dovolj lastnih davčnih virov in s tem podlago za dolgoročen razvoj posamezne občine.

 

 

Konkreten položaj in okviri avtonomije lokalne samouprave so opredeljeni z zakoni. V okviru svoje zakonodajne funkcije država sprejema predpise, ki urejajo področje lokalne samouprave, in v tem okviru predpise, ki urejajo financiranje lokalnih skupnosti. Ustava v drugem stavku 147. člena določa, da lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata Ustava in zakon. Lokalne skupnosti so torej pri predpisovanju davkov vedno omejene z zakonskimi okviri, ki jih določi država. Pravice lokalnih skupnosti, ki se nanašajo na njihovo materialno podlago za uresničevanje lokalne samouprave, so vedno izvedene iz sprejetih zakonov oziroma neposredno iz Ustave. Vendar je zakonodajalčeva dolžnost urediti sistem financiranja občin tako, da lahko prebivalci občine uresničujejo lokalno samoupravo. Pri določanju materialne podlage mora zakonodajalec izhajati iz 142. člena Ustave, obseg materialne podlage pa mora ustrezati nalogam, ki naj bi jih občina opravljala v okviru svojega delokroga. Med prihodki posamezne občine ter med ustavnimi in zakonskimi nalogami, ki naj bi jih izvajala občina, mora obstajati ustrezno razmerje, ki ga zahteva tudi načelo sorazmernosti iz 9. člena MELLS. Sistem financiranja občin mora občinam zagotavljati takšen obseg sredstev, za kolikšnega je zakonodajalec opredelil, da lahko občina z njim zagotovi izvajanje svojih ustavnih in zakonskih nalog. Temu pa ZDavNepr ne sledi, saj 9 % dosedanjih občinskih virov jemlje lastnost lastnega, avtonomnega vira.

 

 

2. Neskladnost prvega, drugega in petega odstavka 6. člena ZDavNepr z določbami 9., 138., 140. člena Ustave

 

Določba 6. člena ZDavNepr določa davčne stopnje, daje občinam možnost, da v skladu z v zakonu navedenimi merili poveča ali zmanjša davčno stopnjo v delu, ki pripada občini. Vlagatelj meni, da navedena določba občinam ne daje zadostnih inštrumentov za vpliv na višino obdavčitev nepremičnin, s tem pa se davku na nepremičnine jemlje lastnost inštrumenta zemljišče politike, kar je bil dosedanji sistem nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč. Izpodbijani sistem davka na nepremičnine s tem občinam jemlje njihovo razvojno funkcijo in posledično posega v izvirne pristojnosti občin.

 

Davčne stopnje so določene po skupinah nepremičnin, ki se za namene davka na nepremičnine določijo na podlagi modelov vrednotenja in vrst rabe, kot so nepremičninam ali delu nepremičnine pripisane v registru nepremičnin na dan 1. januarja  leta, za katero se davek odmerja.

 

V večini primerjalnih ureditev je davek na nepremičnine avtonomen in neodvisen vir financiranja lokalnih skupnosti, pri čemer se višina davčnih stopenj običajno določa na lokalni ravni. Ta avtonomija je navadno v določeni meri omejena – zakonsko je določen razpon, znotraj katerega se lokalno določene davčne stopnje lahko gibljejo, ali pa so določene najvišje dovoljene stopnje itd.

 

Davčna osnova je v državah določena različno in ne predstavlja vedno ocene tržne vrednosti. Zato mednarodna primerjava ni mogoča le na podlagi primerjave davčnih stopenj, ampak je pri tem potrebno upoštevati tudi način določanja in višino davčne osnove. Pa vendar naj navedemo nekaj primerov, ki kažejo na večjo fleksibilnost davčnih stopenj in večjo avtonomijo lokalnih skupnosti pri njihovem določanju.V Avstriji  so davčne stopnje določene različno za različne vrste nepremičnin. Na podlagi enotne vrednosti nepremičnin se za kmetijsko in gozdno premoženje za prvih 3.650 € te vrednosti določi davčna stopnja v višini 0,16 %, za ostale vrednosti pa se določi davčna stopnja v višini 0,2 % prav tako od te vrednosti.

 

V primeru enodružinske hiše se na enotno vrednost nepremičnine za prvih začetnih ali polnih 3.650 evrov enotne vrednosti najprej določi davčna stopnja v višini 0,05 % te vrednosti, za naslednjih ali polnih 7.300 evrov te vrednosti pa se določi davčna stopnja v višini 0,1 %. Preostanek vrednosti določene nepremičnine pa je obdavčen z davčno stopnjo v višini 0,2 % od te vrednosti.

 

Za zemljišča za najemna stanovanja in kombinirana zemljišča se na enotno vrednostnepremičnine za prvih začetnih ali polnih 3.650 evrov enotne vrednosti določi davčna stopnja v višini 0,1 %, za naslednjih začetnih ali polnih 7.300 evrov enotne vrednosti pa je določena davčna stopnja v višini 0,15 %. Preostanek vrednosti določene nepremičnine pa je obdavčen z davčno stopnjo v višini 0,2 % od te vrednosti. Za ostala zemljišča se na enotno vrednost nepremičnine za prvih začetnih ali polnih 3.650 evrov enotne vrednosti določi davčna stopnja v višini 0,1 %.

 

Občine lahko glede na izračunan davek določijo še dodatne koeficiente do 500 % oz. se izračunan davek lahko poviša največ za petkrat.

 

Na Danskem  je določanje davčnih stopenj v pristojnosti občin in grofij. Grofijam pripada fiksni 1 % zemljiški davek, občine pa določijo za to vrsto davka davčne stopnje v razponu od 0,6 % do 2,4 % od davčne osnove. Skupna davčna stopnja grofij in občin je določena v razponu od 1,6 – 3,4 % od tržne vrednosti zemljišča. Tako znaša davčna stopnja v povprečju 2,4 % od vrednosti zemljišča. Nekatere občine se odločijo za najnižjo davčno stopnjo, t.j. 0,6 %, druge za najvišjo, t.j. 2,4 %, ostale pa določijo davčne stopnje med tema dvema vrednostma.

 

Za kmetijsko in gozdno premoženje pa velja nižja davčna stopnja, in sicer 1,2 %. Za privatno premoženje obstaja davčna stopnja, ki jo določi samo občina in ne sme presegati 1 % vrednosti stavbe

 

Vsi lastniki stanovanj (tudi enodružinske hiše, kondominiji, dvo ali tridružinske hiše, stanovanja na kmetijah ali v poslovnih stavbah) in počitniških hiš plačujejo davke napremoženjsko vrednost. Osnovna davčna stopnja je določena v višini 1 % tržne vrednosti nepremičnine do vrednosti 3,04 milijona danskih kron. Za vsako vrednost nad tem nivojem je davčna stopnja 3 %.

 

V Italiji  je osnovna davčna stopnja določena v višini 0,4% za primarne nepremičnine in njene pritikline. Občine lahko to stopnjo znižajo ali zvišajo za 0,2%.ZDavNepr daje občinam možnost, da davčno stopnjo v deležu, ki pripada občini, poveča ali zmanjša za 50 %. To pomeni, da občina lahko poveča ali zmanjša v zakonu določeno davčno stopnjo za 25 %.  Nadalje ZDavNepr zelo omejujoče določa kriterije in merila, na podlagi katerih lahko občina poveča ali zmanjša davčno stopnjo, in sicer je kriterij lega nepremičnine, določeno z enoto urejanja prostora  v občinskem prostorskem načrtu, ter podrobnejša razdelitev nepremičnin v skupine iz seznama iz Priloge I tega zakona.

 

Po mnenju vlagatelja so navedena merila določena preveč splošno in občinam ne omogočajo vodenja zemljiške politike. Merilo, po katerem lahko občina poveča ali zmanjša davčno stopnjo glede na podrobnejšo razdelitev nepremičnin v skupine, občinam onemogoča različno obdavčitev nepremičnin, ki se sicer vodijo pod isto šifro dejanske rabe, torej enako vrsto objektov. Kot primer navajamo šifro dejanske rabe 1230104 – prodajalna. Mestna občina Celje je v skladu s svojo prostorsko politiko skozi sistem nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) lahko različno obdavčila različne tipe prodajaln v različnih delih mesta_ z nižjim NUSZ za trgovce v starem mestnem jedru v primerjavi z velikimi trgovinami, ki se običajno zaradi velikih površin nahajajo zunaj ožjega mestnega jedra, je lahko omogočila, da je bil trgovec v starem mestnem jedru pripravljen tam ostati in opravljati svojo dejavnost, občina pa s tem ohranja »življenje« v samem mestu. Inštrumenti Zakona o davku na nepremičnine tega ne omogočajo niti ne dovoljujejo.

 

Zaradi visoko predpisanih davčnih stopenj ni pričakovati, da bodo občine davčne stopnje povečevale. Nasprotno. Zaradi vsesplošnih slabih gospodarskih in socialnih razmer je pričakovati pritiske po zniževanju davčnih stopenj. Kot izhaja iz primerjalnih ureditev, večina držav določa nizke davčne stopnje, lokalne skupnosti pa imajo možnost povečanja oziroma zmanjšanja davčne stopnje. ZDavNepr preko predvidenih inštrumentov praktično onemogoča znatnejši vpliv na višino obdavčitev nepremičnin. S tem se davku na nepremičnine jemlje lastnost inštrumenta zemljišče politike, kar je dosedanji sistem nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč omogočal, še več, za celotno območje države se enotno ureja enake, zelo visoke stopnje obremenitve nepremičnin, brez možnosti upoštevanja izrazite raznolikosti posameznih območij znotraj naše države. Nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč (NUSZ) urejajo predpisi s področja upravljanja s prostorom. Že dejstvo, da NUSZ urejajo predpisi s področja urejanja prostora, kaže na lastnost NUSZ kot inštrumenta urejanja prostora. Vrednost nepremičnine v sistemu NUSZ je določalo število točk, pripisano posamezni nepremičnini skladno z enotno metodologijo ugotavljanja vrednosti stanovanj ter vrednostjo točke, ki jo je določala vsaka občina samostojno. Še bolj so bile občine samostojne pri določanju osnove za odmero NUSZ, za katerega so lahko same določale kriterije, način izračuna in njegovo višino. Naslednji primeri kažejo na sicer zelo različne ureditve NUSZ, s katerimi pa so občine usmerjale svojo prostorsko politiko.

 

Občina Šentjur je skozi Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Priloga 3a) vodila prostorsko politiko predvsem na področju nezazidanih stavnih zemljišč, kjer se je pospeševalo strjeno gradnjo v središčih naselij (ločevanje na centralna in periferna naselja). Oprostitve so bile vezane na eni strani na socialno strukturo prebivalcev in na drugi strani na del podeželja, kjer so bile oprostitve za prebivalce, ki so bili zavarovani kot kmetje. S tem se je poskušalo vplivati na izboljšanje pogojev za kmetijsko dejavnost in posredno tudi na ohranjanje poselitve podeželja. Nadalje je Občina Šentjur med oprostitvami za plačilo NUSZ določila zavezance, ki na novo začenjajo opravljati dejavnost za nedoločen čas na območju Občine Šentjur. Z enoletno oprostitvijo plačila NUSZ je občina različnim subjektov olajšala zagon dejavnosti, s čimer je spodbujala razvoj gospodarstva.

 

Mestna občina Celje je s sistemom NUSZ (Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega stavbnih zemljišč za območje Mestne občine Celje – Priloga 3b) poskušala pripevati k spodbujanju gospodarstva in oživljanju tistih dejavnosti ali območij, ki so degradirane ali ogrožene. V Celju so bile vzpostavljene razlike med proizvodnimi nepremičninami v poslovnih conah in trgovskimi centri na boljših lokacijah tudi v razmerju 1_7. Prav tako so zaščitili storitvene dejavnosti v območju starega mestnega jedra. Naj navedemo konkretne izračune: trgovina s 138 m2 v območju starega mestnega jedra je do sedaj plačevala 143,64 EUR NUSZ, sedaj pa bi morala 1.149,08 EUR (osemkratno povečanje). Nadalje naj navedemo nekaj primerjav za stanovanjske nepremičnine (v tipičnih stanovanjskih območjih): hiša Lava, zgrajena leta 1974, 167,30 m2 površine je do sedaj plačevala 126,14 EUR NUSZ, davek na nepremičnine bo znašal 258,92 EUR; stanovanje Hudinja, zgrajeno leta 1977 površine 66,80 m2 - sedaj je NUSZ znašal 48,21 EUR, davek na nepremičnine bo znašal 118,74 EUR.

Konkretni učinki davka (naključno izbrani primeri (po dva primera za posamezno vrsto nepremičnine):

 

Nepremičnina Površina NUSZ ZDavNepr %Prodajalna SMJ (Prešernova) 138,00 143,64 1.149,08 799,97%Prodajalna SMJ (Gubčeva) 464,00 574,76 3.085,33 536,80%Stanovanjska hiša (Lava) l.gr. 1974 167,30 126,14 258,92 205,26%Stanovanje (Hudinja) l.gr. 1977 66,80 48,21 118,74 246,30%Trgovski center  328.362,05 217.233,02 66,16%Trgovski center  189.729,84 110.606,38 58,30%Industrijska hala  7.218,83 10.779,08 149,32%Proizvodni obrat 226,47 983,51 434,28%

 

Iz navedenih primerov so povsem jasno razvidni učinki davka na nepremičnine. Medtem ko se drastično znižuje davek pri trgovskih centrih, se proizvodni obrati povečujejo. Največji razkorak med sedanjim NUSZ in davkom na nepremičnine pa je razviden pri poslovnih prostorih v starem mestnem jedru. Kljub velikem pomanjkanju zasedenih poslovnih površin v mestnih jedrih bodo z destimulativnim davkom le-ti še bolj podvrženi praznjenju. Kljub vgrajenemu možnem korigiranju davka nikakor ne bo mogoče odpraviti negativnih učinkov.

 

Občine z možnostjo določanja davčnih stopenj izgublja enega od zelo učinkovitih inštrumentov vodenja prostorske politike skozi obdavčitev nepremičnin, s tem pa se občini jemlje tudi njena izvirna pristojnost urejanja prostora. Poleg tega se občinam jemlje tudi možnost ustvarjanja pogojev za gospodarski razvoj občin.

 

Pomembno dejstvo je tudi, da so se lahko občine do uvedbe ZDavNepr same odločale tudi o tem, ali nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča sploh zaračunajo, saj v ureditvi pred uvedbo nepremičninskega davka nikjer niti ni bilo določeno, da bi ga morale. Tako je iz tabele, v kateri so predstavljeni prihodki posameznih občin v letu 2012 (Priloga 2), razvidno, da Občina Rogaševci nima prihodkov  iz naslova NUSZ. Razlog za tako odločitev je bil v nameri občine, da ohrani poseljenost na območju občine in tako prepreči preseljevanje občanov iz razvojno ogrožene občine v druga bolj prijazna okolja. Obenem je občina s to odločitvijo skušala povečati razvoj gospodarstva in obrtništva na tem območju.

 

Zakon o lokalni samoupravi (ZLS) v drugem odstavku 21. člena primeroma določa izvirne naloge občin. Te so konkretno določene kot občinske naloge oziroma pristojnosti z ZLS in z drugimi zakoni ter s statuti in drugimi občinskimi splošnimi akti in se financirajo iz virov, določenih v Zakonu o financiranju občin. Z Zakonom o financiranju občin je določen sistem financiranja tistih nalog občin, ki jim jih nalagajo zakoni in so jih dolžne opravljati v korist svojih občanov. Občine pa ne izvršujejo samo predpisanih nalog, ampak v skladu z avtonomijo lokalne ravni zadovoljujejo vse potrebe lokalne skupnosti, o katerih se samostojno odločajo v občinah. To so predvsem pogoji razvoja (gospodarstva, prostora, socialne politike), povečanje števila stanovanj, šol, vrtcev, cest, ureditev javnih površin in podobno. Te naloge se prvenstveno financirajo iz lastnih sredstev občin. Posledično se s tem omogoča oblikovanje pozitivne demografske politike občin.

 

Zakon o financiranju občin v prvem odstavku 6. člena kot lastne davčne vire občin določa davek na nepremičnine. Davek na nepremičnine je javnofinančni vir, kot prihodek lokalnih skupnosti pa običajno namenjen financiranju javnih storitev lokalnih oblasti. Davek na nepremičnine ima vrsto gospodarskih, razvojnih in socialnih učinkov. Odvisne so od tega, kako se v izhodišču oblikuje, poudari in predstavi namen tega davka_ kot proračunski vir, kot inštrument zemljiške politike ali kot devolucija centralne oblasti. Izhajajoč iz ciljev, ki jih je navedel predlagatelj zakona, je poglavitni cilj zakona zagotoviti dodatna sredstva za konsolidacijo proračuna države. Sicer naj bi zakon zasledoval tudi cilj ohranitve občinam vsaj sedanji obseg prihodov iz tega vira, kar ne drži, kot je obrazloženo že pri prejšnji točki zahteve.

 

9. člen Ustave določa, da je prebivalcem Republike Slovenije zagotovljena lokalna samouprava. Po Ustavi uresničujejo prebivalci lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih. V pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki se nanašajo samo na prebivalce občine, ter posamezne naloge iz državne pristojnosti, ki jih nanje prenese država z zakonom in ob zagotovitvi sredstev (140. člen Ustave). Ko zakonodajalec pri normativnem urejanju javnih zadev nalogo določi kot izvirno pristojnost občine, mora lokalni skupnosti omogočiti, da vsaj deloma odloča o izvrševanju te naloge.

 

S tem, ko se občinam jemljejo inštrumenti sorazmernega soodločanja o_ višini davčne stopnje, načinu odmere, oprostitve, določanju izjem, načinu izterjave, namenu koriščenja pridobljenih sredstev, se v veliki meri posega v njihove pristojnosti, kar izhaja tudi iz zgoraj navedenih primerov. S tem se posega v ustavno zagotovljeno pravico do samostojnega urejanja zadev, ki so v pristojnosti lokalnih skupnosti.

 

3. Neskladnost 4. člena ZDavNepr z določbami 9., 138., 140., 142. člena Ustave ter 9. členom Zakona o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave (MELLS)

 

4. člen ZDavNepr med drugim določa za davčne zavezance tudi občine oziroma upravljalce občinskih nepremičnin. Upravljalci občinskih nepremičnin so posredni proračunski uporabniki občin (večinoma javni zavodi), kar pomeni, da bodo občine iz proračunov občin posredno plačevale davek na nepremičnine tudi za javne zavode.

 

Z ZDavNepr je občinam tako naložena nova naloga plačevanja davka na nepremičnine v lasti občin neposredno iz proračuna posamezne občine, posredno pa preko financiranja posameznih zavodov, ki so upravljalci občinskih nepremičnin (šole, vrtci, zdravstveni domovi…).

 

Po izračunih Ministrstva za finance (ki pa niso skladni z dejanskim stanjem) je znesek davka od stavb v lasti občin za leto 2014 22.082.174 EUR, znesek davka od zemljišč v lasti občin bo 7.595.063 EUR. Torej občine bodo skupaj plačale 29.677.237 EUR. Obveznost občin iz naslova davka na nepremičnine od stavb in zemljišč v lasti občine sicer po ocenah vlagatelja zahteve znaša okoli 40 milijonov evrov (Ministrstvo za finance v izračunih sicer navaja obveznost občin v višini 30 milijonov virov, a se zaradi neurejenih evidenc pričakuje bistveno višja obveznost za občine).

 

140. člen Ustave RS določa, da lahko država z zakonom na občine prenese opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če za to zagotovi tudi potrebna sredstva. V tem konkretnem primeru država na novo določa obveznost plačevanja davka občinam, brez zagotovitve potrebnih sredstev.

 

Z naložitvijo nove obveznosti občinam v zgoraj navedeni višini država posega oziroma zmanjšuje finančne vire občin in tako zmanjšuje sorazmernost uresničevanja lokalne samouprave. Med prihodki posamezne občine ter med ustavnimi in zakonskimi nalogami, ki naj bi jih izvajala občina, mora obstajati ustrezno razmerje, ki ga zahteva tudi načelo sorazmernosti iz 9. člena MELLS. Sistem financiranja občin mora občinam zagotavljati takšen obseg sredstev, za kolikšnega je zakonodajalec opredelil, da lahko občina z njim zagotovi izvajanje svojih ustavnih in zakonskih nalog.

 

 

4. Neskladnost 25. člena in 26. člena ZDavNepr s 14., 138. in 142. členom Ustave

 

ZDavNepr v tretjih odstavkih 25. in 26. člena določa, da se v letih 2014-2016 odstopi del prihodka od davka na nepremičnine na način, da se vsaki posamezni občini zagotovi znesek, enak znesku, ki so ga občine odmerile za nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč v letu 2012. To pomeni, da bodo davek na nepremičnine v vsakem primeru plačali lastniki nepremičnin v neki občini in v okviru svoje lokalne samouprave ne bodo upravičeni do deleža tega davka v primeru, če občina nadomestila v letu 2012 ni zaračunavala. Takšen primer predstavlja Občina Rogaševci, kar je razvidno iz Priloge 2. Po drugi strani pa bodo lastniki nepremičnin v neki drugi občini plačali manj davka, kot ga bodo dobili povrnjenega v proračun občine, ker so imeli v letu 2012 višje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (npr. Mestna občina Velenje). Navedeno pomeni, da bodo davek zanje plačevali davčni zavezanci iz drugih občin, zavezanci v drugih občinah pa od plačanega davka ne bodo dobili nič povrnjenega iz tega naslova, ker v letu 2012 občina ni zaračunavala nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča.

 

Navedena začasna delitev sredstev je v očitnem neskladju s 142. členom Ustave RS, ki določa, da se občina financira iz lastnih virov ter da občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država v skladu s zakonsko določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva. Torej je edini ustavno dopusten način, da se poleg lastnih virov financira občine z zakonom s strani države le, če gre za slabšo razvitost, zaradi katere ne morejo zagotoviti opravljanja svojih nalog, in hkrati, da so sredstva zagotovljena z zakonsko določenimi načeli in merili. Izpodbijana člena torej ne financirata občin, ki nalog iz svoje izvirne pristojnosti ali prenesene pristojnosti ne morejo uresničevati zaradi slabše gospodarske razvitosti, temveč brez nekega stvarno utemeljenega razloga. Prav tako niso zagotovljena ta dodatna sredstva v skladu z načeli in merili porabe sredstev.

 

Dodatno pa gre za neenako obravnavo prebivalcev nekaterih občin v primerjavi s prebivalci drugih občin, ki je odvisna od tega, ali je in v kakšni meri je katera od občin obračunavala nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, torej je odvisna zgolj od dajatve, ki jo ZdavNepr ukinja. Pri tem je z vidika porabe takšnih sredstev (po 3. odstavku 25. in 26. člena ZdavNepr) pomembno, da ureditev ZDavNepr z vidika pravičnosti obratno sorazmerno ureja financiranje izvrševanja nalog občine glede na prispevek občanov.

 

Navedena ureditev financiranja občin je v nasprotju s 14. členom Ustave v zvezi s 138. členom Ustave RS. Za enak obseg storitev bodo nekateri prebivalci plačevali dodatni nepremičninski davek (ali del njega), ki se jim preko proračuna ter 25. in 26. člena ne bo vrnil v občino za financiranje občinske porabe (in bi s tem posredno razbremenil obstoječe financiranje občine in posredno dvignil kvaliteto skupnih potreb in interesov občanov), ampak se bo namenil zadovoljevanju skupnih potreb in interesov v drugih občinah in to kljub temu, da bodo vsi občani v vseh občinah za svoje nepremičnine v občini plačevali davek, odmerjen po enakih kriterijih.

 

 

5. Neskladnost 5. člena in 10. člena ZDavNepr z Ustavo

 

5. 1. Neskladnost s 14. členom Ustave ter 1. členom Prvega protokola ter 1. členom Protokola št. 12 h EKČP

 

Zakon o davku na nepremičnine uvaja davčno obremenitev lastnikov nepremičnin oziroma drugih z zakonom določenih zavezancev (tudi občin), ki temelji na vrednosti nepremičnine kot (dela) premoženja davčnega zavezanca. Tudi predlagatelj sam je v zakonodajnem postopku vseskozi poudarjal, da je davek na nepremičnine premoženjski davek, ob priznavanju, da se obdavčitve drugih oblik premoženja (zlato, kapitalske naložbe, prihranki, itd.) ne uvaja zaradi različnih razlogov (težavnost ocene vrednosti, itd., tako besedilo predloga zakona z dne 17.10. 2013, str. 9 in 10).

 

Premoženjski davek – tudi v skladu z namenom zakonodajalca ob sprejemanju ZDavNepr – pomeni, da mora breme, ki je s tem davkom naloženo davčnemu zavezancu, odražati dejansko, resnično vrednost njegovega (nepremičnega) premoženja. Dejstvo, ki se že kaže na mnogih javno predstavljenih primerih, po katerih so vrednosti nepremičnin, ki bodo podlaga za odmero davka na nepremičnine, lahko bistveno napačne in povsem neskladne z dejansko vrednostjo nepremičnin, pa ne pomeni zgolj administrativnih pomanjkljivosti, temveč ima tudi posledice za ustavnost same zakonske ureditve. 

 

Odstop od tega temeljnega pravila pomeni, da se lahko vzpostavlja neenakost med davčnimi zavezanci (med njimi tudi občine), saj so s premoženjskim davkom lahko bolj obremenjeni tisti, ki imajo manj premoženja oziroma manj obremenjeni tisti, ki imajo premoženja več. To pomeni, da so bistveno enaki primeri obravnavani različno in bistveno različni primeri obravnavani enako. Resnična vrednost premoženja pa je seveda njegova tržna vrednost, torej tista vrednost, ki odraža možnost lastnika, da za določeno obliko premoženja dobi ustrezna finančna sredstva ali da jo spremeni v drugo enako vredno obliko premoženja. Vrednost nepremičnine je torej tista, po kateri jo je v danem času mogoče odsvojiti oziroma pridobiti na trgu nepremičnin. Ta vrednost je sicer lahko spremenljiva, vendar to v celoti odraža dejstvo, da se vrednost premoženja posameznika v času pač lahko spreminja. Če zakon ne vsebuje pravil in postopkov, po katerih se torej davčna osnova tega premoženjskega davka ugotavlja oziroma določa upoštevaje dejansko vrednost določenega premoženja, je s tem vzpostavil neustavno ureditev, ki nasprotuje sami pravni naravi tega davka ter posega v človekove pravice, ki jih zagotavljajo Ustava ter mednarodne pogodbe.

 

Skladno s tem je vzpostavljanje načina določanja oziroma ugotavljanja vrednosti nepremičnine kot davčne osnove za obračun davka, ki ne upošteva njene dejanske vrednosti, temveč izhaja zgolj iz abstraktnih predpostavk (elementov in mehanizmov "vrednotenja") toliko bolj problematično, kolikor bolj to odstopa od dejanske tržne vrednosti posamezne nepremičnine. Ta pomanjkljivost pa ne obstane le na vprašanju načelne (ne)primernosti ali (ne)ustreznosti davčne obremenitve, temveč pomeni tudi ustavno nedopustni poseg v 14. člen (načelo enakosti pred zakonom) ter 22. člen (enako varstvo pravic v postopku), ki jih zagotavlja Ustava Republike Slovenije. V danem primeru je ureditev, ki izhaja iz 5. člena ter 10. člena Zakona o davku na nepremičnine, neskladna z Ustavo.

 

Davčno osnovo za odmero davka na nepremičnine ureja 5. člen ZDavNepr, ki predvideva, da je davčna osnova »posplošena tržna vrednost nepremičnine, ugotovljena s predpisi o množičnem vrednotenju nepremičnin in pripisana nepremičnini v registru nepremičnin 1. januarja leta, za katero se odmerja davek.«  Davčna osnova je tako za potrebe izračuna davčne obveznosti iz naslova davka na nepremičnine ugotovljena na podlagi pridobljenih podatkov iz uradnih evidenc, ki jih vodi Geodetska uprava Republike Slovenije na podlagi Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin  in Zakona o evidentiranju nepremičnin  ter drugih predpisov. To pomeni, da je vrednost posamezne nepremičnine, ki služi kot davčna osnova po ZDavNepr – kot tudi že pove samo poimenovanje – posplošena, abstraktna vrednost, ki se izračuna na podlagi predpisanega modela vrednotenja in torej sama pri konkretni nepremičnini ni vezana (le) na tržno vrednost te nepremičnine, torej tisto vrednost, ki bi v konkretnem primeru in v danem času obdavčenja odražala dejansko vrednost premoženja davčnega zavezanca.

 

Kot že poudarjeno, je glede na naravo in namen davka na nepremičnine kot premoženjskega davka treba izhajati iz načela, da morajo biti zavezanci obdavčeni skladno z resnično vrednostjo svojega premoženja. Zato odstopanje določitve davčne osnove od resnične vrednosti posamezne nepremičnine – kot posledica napak pri ugotovitvi in presoji dejstev, napak pri samem modelu vrednotenja ali pri njegovi uporabi v konkretnem primeru – pomeni tudi kršitev načela enakosti pred zakonom, ki ga zagotavlja Ustava v 14. členu: različna obdavčitev oseb pri dejansko enaki vrednosti nepremičnin, ki pa je bila napačno ugotovljena kot različna oziroma enaka obdavčitev oseb pri dejansko različnih vrednostih nepremičnin, ki pa so bile napačno ugotovljene kot enake. Pri velikih razlikah v uporabljenih »posplošenih tržnih vrednostih nepremičnin« od resničnih, torej tržnih vrednosti, ki odražajo dejansko premoženje posameznikov in pravnih oseb, bodo seveda nepravilnosti in neenakosti davčnih obremenitev ter s tem posledice kršitve navedenega ustavnega načela tudi zelo očitne.

 

Neutemeljena višina davčne obremenitve in s tem povzročena kršitev načela enakosti v davčni obremenitvi bo glede na 5. in 10. člen ZDavNepr lahko nastala kot posledica same zakonske ureditve in ne (le) kot posledica napačnega delovanja in odločanja pristojnih upravnih organov pri odmeri tega davka. Če pa že iz samega zakona nujno izhaja posledica, da lahko nastopijo take neenakosti pri obdavčenju, potem to vodi do neustavnosti same zakonske ureditve, saj za tako vzpostavljanje neenakosti ni videti nobenega razumnega razloga. Tudi sam zakonodajalec se v gradivu v postopku sprejemanja ZDavNepr ne sklicuje na nujnost vzpostavljanja take neenakosti za dosedanje ciljev zakonske ureditve in jih tudi ne argumentira.

 

Davčno poseganje v premoženje posameznika- davčnega zavezanca mora biti torej utemeljeno v primeru premoženjskega davka prav na (dejanski) vrednosti tega premoženja . Ne glede na to, da bi se pri premoženjskem davku lahko kot navedeno pojavilo vprašanje potrebe presoje takega posega z vidika strogega testa sorazmernosti po 15. členu Ustave , pa je mogoče ugotoviti, da za vzpostavitev ureditve, ki take odmere davka ne zagotavlja, ZDavNepr ne izkazuje niti prevladujočega razloga v javnem interesu, ki bi opravičeval poseg v enakost pred zakonom zagotovljeno z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

 

Tako niti v zakonskem predlogu niti v sami obravnavi ob sprejemanju zakona ni bilo utemeljeno, zakaj temelji obdavčenje nepremičnin kot premoženja samo na določitvi njihove abstraktne vrednosti brez odsotnosti kakršnekoli neposredne povezave – ter s tem povezane možnosti dokazovanja in utemeljevanja dejstev – z njeno resnično, tržno vrednostjo. Zgolj utemeljitev s potrebo, da se vzpostavi enoten sistem, ki je nujna podlaga za uvedbo davka na nepremičnine – kar je zakonodajalec tudi storil –ne pomeni, da v primeru razkoraka med abstraktno in resnično vrednostjo nepremičnine v korekcije v konkretnem postopku odmere davka ne bi smele biti zakonsko predvidene oziroma dopustne. Tudi utemeljitev, da je sedaj vzpostavljeni način vrednotenja najenostavnejši in da bi dopuščanje drugih načinov izkazovanja vrednosti pomenilo obremenitev za sistem, ne zdrži pravne presoje. Tudi ob primerjanju z drugimi vrstami davkov, npr. z dohodnino, je povsem jasno, da je mogoče natančno ugotavljanje davčne osnove ne glede na njeno kompleksnost, saj le to daje pravilen in pravičen rezultat – tudi dohodnino bi lahko izračunavali na podlagi abstraktnih in splošnih kriterijev (npr. ocenjen prihodek v posameznem letu glede na abstraktne modele vrednotenja, ki bi upoštevali stopnjo izobrazbe, starost, poklic, kraj dela, itd.), pa se je zakonodajalec odločil za vzpostavitev izjemno zahtevnega sistema, ki upošteva dejanske prihodke posameznika ob zelo velikem številu davčnih zavezancev . Tako ni videti razloga, zakaj je to drugače le pri obdavčitvi nepremičnega premoženja na podlagi ZDavNepr. To tudi – kot že omenjeno zgoraj – vzpostavlja skladnost te ureditve tudi s prvim odstavkom 14. člena Ustave in 1. členom Protokola št. 12 h EKČP: lastniki nepremičnega premoženja, kljub predpostavki koristi iz tega premoženja, niso obdavčeni niti glede na dejanske koristi niti glede na dejansko vrednost svojega premoženja, lastniki drugih oblik premoženja pa so obdavčeni glede na dejansko višino svojih dohodkov iz tega kapitala (npr. od obresti ali drugih prihodkov od kapitala), tako da je lastnik nepremičnega premoženja v bistveno drugačnem položaju v primeru dolžnosti plačevanja davčnih bremen kot lastnik drugih oblik premoženja. Ob tem je nepotrebno poudarjati, da argumenti v podporo obstoječi rešitvi ZDavNepr, ki so temeljili na omejevanju drugačnega ugotavljanja vrednosti nepremičnine zaradi preprečevanja "pretiranih zaslužkov sodnih cenilcev" seveda niso dopusten razlog, ki bi utemeljeval neenakost pri poseganju z davkom v premoženje  lastnikov nepremičnin.

 

Taka ustavna vprašljivost odmere davka na nepremičnine ne bi mogla nastati, če bi ZDavNepr vseboval pravne postopke in pravna sredstva, ki bi tako neenakost preprečevali in omogočali tako organom kot tudi strankam, da se nepravilnostim še pred odmero davka izognejo ali da se kasneje odpravijo v postopkih s pravnimi sredstvi. To pa so tudi zahteve, ki jih glede postopkov za izdajo konkretnih pravnih aktov, s katerimi organi oblasti posegajo v pravni položaj posameznikov, nalaga Ustava. Zato sta 5. in 10. člen ZDavNepr tudi v neskladju z 22. členom Ustave.

 

 

5. 2. Neskladnost z 22. členom Ustave

 

Po 22. členu Ustave mora imeti vsak (tudi občine) enako možnost, da v poštenem postopku pred organi uprave varuje svoj pravni položaj in da v tem postopku nastopa kot subjekt in ne kot objekt postopka. Skladno s tem pa mora imeti tudi možnosti v postopku navajati vsa dejstva in dokaze v svojo korist (22. člen Ustave), posledično pa tudi možnosti, da izkaže drugačno dejansko stanje, kot ga je na podlagi svojih pooblastil ugotavljal sam upravni organ. Šele na podlagi pravilnega, resničnega dejanskega stanja lahko upravni organ utemelji pravilno in zakonito odločitev. To velja seveda tudi za postopke odmere davka, torej tudi davka na podlagi ZDavNepr. V danem primeru pa je zakon povsem izključil možnost stranke, da je v prvostopenjskem postopku sploh udeležena kot subjekt postopka, saj ji pred izdajo davčne odločbe sploh ni omogočeno, da navedene katerikoli dokaz v svojo korist in da je še pred izdajo odločbe seznanjena z dejstvi in okoliščinami, ki so pomembni za izdajo odločbe, torej da je spoštovano načelo zaslišanja stranke kot ena od temeljnih ustavnih in zakonskih procesnih garancij. Na podlagi ZDavNepr je tako prvi akt, s katerim je stranka seznanjena z vsebino odločanja o njenih pravicah, obveznostih in pravnih koristih izvršljiva davčna odločba. Prvi akt davčnega organa, s katerim sta posameznik ali pravna oseba seznanjena s tem, da sta zavezana plačati davek na nepremičnine ter da jima je določena in naložena davčna obveznost v določeni višini je torej upravna odločba davčnega organa prve stopnje, pritožba zoper katero skladno z zakonom ne zadrži izvršitve. Takšna ureditev pomeni popolno izvolitev pravice enakega do varstva pravic v postopku in je zato v neskladju z 22. členom Ustave .

 

Glede na dosedanjo ustavnosodno presojo je je skladno z Ustavo mogoče glede na naravo postopka dopustne dokaze oziroma možnost dokazovanja možnost sicer z zakonom tudi omejiti (npr. na listinske dokaze) , kadar je to glede na naravo postopka povezano z ustavno dopustnim ciljem, pa tudi nujno, primerno in sorazmerno v ožjem pomenu besede (15. člen Ustave), ni pa mogoče niti dokazov niti možnosti dokazovanja s strani stranke v nobenem primeru v celoti izključiti, kot je to uvedel ZDavNepr.

 

V ZDavNepr namreč izhaja dolžnost davčnih organov, da davek odmerjajo zgolj na podlagi podatkov (tudi od abstraktno ugotovljene vrednosti), ki izhajajo iz evidenc Geodetske uprave (tretji odstavek 10. člena). Sprememba dejstev, ki vplivajo na odmero davka na nepremičnine, je možna zgolj s spremembo podatkov v navedenih uradnih evidencah, kar se je ob razpravi ob sprejemanju zakona poudarjalo kot razrešitev navedenega vprašanja dokazovanja oziroma odprave nepravilnosti pri določitvi davčne osnove. Vendar pa te trditve ustavne spornosti zakonske ureditve ne zmanjšujejo in ne odpravljajo.

 

Prvič, postopek pred Geodetsko upravo je drug postopek kot postopek odmere davka na podlagi ZDavNepr. Tako ni mogoče šteti, da so zahteve iz 22. člena, ki so povezane s postopkom odmere davka, lahko izpolnjene že v drugem, od tega postopka ločenem ravnanju drugega upravnega organa. To je še posebej očitno v tem primeru, saj – drugič – Geodetska uprava o morebitnih spremembah podatkov, ki jih vodi v uradni evidenci, ne odloča v upravnem postopku in torej niti sama sploh ne vodi postopka, v katerem bi bile spoštovane zahteve iz 22. člena Ustave. Tako davčni zavezanec lahko Geodetski upravi kot pristojnemu organu le predlaga spremembo nekaterih – ne vseh – dejstev, o katerih ta upravni organ vodi uradno evidenco le izven davčnega postopka odmere davka na nepremičnine, pri čemer Geodetska uprava predlagane spremembe lahko upošteva ali pa ne – tudi brez izdaje odločbe ali sklepa in brez možnosti vlaganja pravnih sredstev (npr. glede s strani Geodetske uprave ugotovljene končne vrednosti nepremičnine ali uporabe modela množičnega vrednotenja nepremičnin ). Ob tem seveda stranka ne more predlagati upoštevanja kateregakoli dejstva, ki bi sicer lahko vplivalo na vrednost nepremičnine, vendar pa se v taki evidenci skladno s predpisi sploh ne vodi. Tako se kot zelo vprašljiva kaže tudi z ZDavNepr določena rešitev, ki pod sankcijo prekrška nalaga dolžnost za popolnost in pravilnost podatkov o nepremičninah v uradnih evidencah kar davčnim zavezancem (deveti odstavek 4. člena ZDavNepr) in ne organu, ki tako evidenco vodi in ki odloča o tem, katera dejstva in s kakšno vsebino so v njej določena.

 

Ob navedenem pa v davčnem postopku po ZDavNepr na prvi stopnji odločanja sploh ni niti možen niti dovoljen noben dokaz, ki bi ga lahko predložila stranka davčnemu organu. Tako stranka ne bo niti mogla pristojnemu davčnemu organu predlagati niti dokazov o neresničnosti dejstev, ki so navedena v uradnih evidencah , niti ne bo mogla pred izdajo izvršljive odločbe predlagati dokazov o dejstvih, ki jih lahko zaradi neustavne omejitve ZDavNepr davčni organ ne more ugotavljati drugače kot na podlagi podatkov iz uradnih evidenc (npr. vrednosti nepremičnine), pa tudi seveda ne dokazov o tistih dejstvih, ki v teh evidencah sploh niso bila zajeta (npr. obremenjenost nepremičnine z vodi za kanalizacijo, plinovod, elektriko, ki bistveno zmanjšajo njeno vrednost).

 

Navedeno pomeni, da vsak v davčnem postopku po ZDavNepr sploh ne bo mogel varovati svojega pravnega položaja z za davčni postopek relevantnim navajanjem dejstev in dokazov v svojo korist. Še več, po zakonski ureditvi ne bo mogel niti dokazovati napak pri povzemanju dejstev iz uradnih evidenc v postopek odmere davka na podlagi ZDavNepr in zahtevati njihove odprave v postopku pred izdajo izvršljive odločbe, glede katere tudi pritožba ne bo zadržala izvršitve. Ponazorjeno na primeru to pomeni, da bo nekdo lahko dolžan pod grožnjo takojšnje izvršbe in zakonitih zamudnih obresti plačati davek za nepremičnino izjemno velike vrednosti, ki sploh ni v njegovi lasti niti po zemljiškoknjižnem stanju, pa bo to izvedel šele z vročitvijo take izvršljive odločbe. Takšna izvotlitev pravice do poštenega postopka iz 22. člena Ustave pa - razen ob predpostavki nezmotljivosti organov oblasti - ni mogoča.

 

Ob tem kaže tudi ponovno poudariti, da je drugačna ureditev očitno mogoča v primeru drugih davkov, ki tudi zajemajo kompleksno dejansko stanje in zelo veliko število davčnih zavezancev. Tako je izvedba prvostopenjskega dokaznega postopka zagotovljena tudi v postopku odmere dohodnine, po kateri po Zakonu o davčnem postopku  davčni organ najprej pošlje zavezancu informativni izračun dohodnine, na podlagi katerega lahko zavezanec tudi vloži ugovor in dopolni napoved, kar šteje za njegovo  napoved za odmero dohodnine; če ugovora ne vloži, pa se šteje poslani izračun za odločbo o odmeri dohodnine (glej 267. člen ZDavP-2). Navedeno dokazuje, da niti kompleksnost davčnega postopka ne preprečuje zakonske ureditve, ki posamezniku omogoča varstvo pravic skladno z 22. členom Ustave – to pa ob primerjavi z ZDavNepr spet odpira vprašanje skladnosti te ureditve s 14. členom Ustave. 

 

 

6. Neskladnost 14. člena Zakona o davku na nepremičnine z 22., 23. in 25. členom Ustave

 

Ustava zagotavlja vsem v njihovih pravicah prizadetim subjektom (tudi občinam), da morajo imeti na voljo učinkovito pravno sredstvo ter učinkovito sodno varstvo zoper odločitve upravnih organov, glede katerih menijo da so dejansko ali pravno nepravilne in nezakonite (25. člen in 23. člen Ustave). Določbe ZDavNepr to pravico bistveno omejujejo, kar postavlja tudi vprašanje skladnosti tega posega z Ustavo.

 

V davčnem postopku odmere davka na nepremičnine s pravnimi sredstvi stranki ni omogočeno niti izpodbijanje dejanskega stanja, na podlagi katerega je davčni organ določil davčno obveznost, niti da doseže učinkovito odpravo navedenih pomanjkljivosti skladno z zahtevami 25. člena (pravica do pritožbe) in 23. člena (pravica do sodnega varstva) Ustave.

 

Stranka v davčnem postopku po ZDavNepr tako nima možnosti, da izpodbija s strani pristojnih upravnih organov ugotovljeno vrednost nepremičnine in s tem posledično uporabljene davčne osnove. Po 14. členu ZDavNepr se pritožba kot uresničevanje pravice iz 25. člena Ustave po zakonu v delu, ki se nanaša na vrednost nepremičnine »šteje za predlog za spremembo podatkov….«. Kako je mogoče ustavno zahtevano pravno sredstvo po vsebini prekvalificirati v drug procesni akt, o katerem odloča isti organ, ki je postavil prvo ugotovitev, in s tem ukiniti možnost instančnega nadzora, je ustavnopravno sporno vprašanje. Taka ureditev je še toliko bolj pravno vprašljiva, saj s tem tudi v pritožbenem postopku prizadeti osebi ni dane možnosti pravno upoštevnega navajanja drugačnih dejstev ali dokazov od tistih, ki so že vsebovani v uradnih evidencah, med njimi niti v primeru neupoštevanja spremembe lastništva nad nepremičnino (npr. če pristojni upravni organ ne šteje, da je taka sprememba izkazana skladno z drugim odstavkom 4. člena ZDavNepr), niti presoje siceršnje pravilnosti ugotovljenega dejstva (npr. vrednosti nepremičnine) mimo evidentiranih dejstev in predpisanega izračuna.

 

Povedano drugače: čeprav zahteve po poštenem postopku iz 22. člena Ustave in po učinkovitem pravnem sredstvu iz 25. člena Ustave terjajo, da o pravilnosti in zakonitosti vseh dejanskih in pravnih vidikov izpodbijane davčne odločbe odloča drug, nadrejeni organ , se v danem primeru bistven del pritožbenih možnosti spreminja v zgolj predlog za spreminjanje evidentiranih dejstev, o katerem po ZDavNepr sploh noben organ ne odloči s formalnim pravnim aktom.  Posledično niti same zavrnitve spremembe dejstev, navedenih v uradnih evidencah, niti splošne pravilnosti ugotovitve vrednosti nepremičnine nihče ne more sploh izpodbijati s pravnim sredstvom.

 

Navedeno seveda posega tudi v pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave, saj tudi sam upravni akt, ki bo lahko predmet sodne presoje (odločba o odmeri davka) glede teh vprašanj sploh ne bo imel podlag in navedb, ki bi jih bilo mogoče preizkusiti. Zato iz ZDavNepr ni razvidno, s kakšnimi navedbami in zahtevki ter s kakšno možnostjo uspeha se bo prizadeta oseba sploh lahko obrnila na pristojno Upravno sodišče. Ob tem ni odveč dodati, da je možnost učinkovitih pravnih sredstev zaradi ugotovljenih nepravilnosti s tem odvzeta tudi zastopnikom javnega interesa v primerih, da so bila dejstva, ki služijo kot podlaga za odmero davka, napačno ugotovljena v korist osebe ali v škodo javnega interesa, npr. v primerih bistveno prenizko ocenjene vrednosti nepremičnin v javni ali zasebni lasti.

 

Navedeno problematiko je – sicer ob ne povsem jasnih zakonskih rešitvah - mogoče ponazoriti tudi na primeru_ če bo davčni organ posamezniku ali pravni osebi odmeril davek od njegoveg