Uvod

V Ustavi Republike Slovenije (Ustava) imajo pokrajine zelo skopo odmerjen prostor. Na prvi pogled lahko zaključimo, da je upravna pristojnost v državi enovito centralistično urejena (razdelek, ki govori v Ustavi o upravi) in da pristojnosti državne uprave izvršujejo samo ministrstva in da državna uprava na drugi (t.j. pokrajine) in tretji stopnji (t.j. občine) ne spada v ta okvir. Ob tem bi se lahko tudi vprašali vsaj dve stvari, in sicer ali upravna znanost ne pozna nivojev upravljanja in s tem subsidiarnosti, ali pa je upravljanje, predvideno v pokrajinah in občinah, upravljanje, ki ni upravljanje državnega pomena oz. ali pokrajine in občine "delujejo v neki drugi zgodbi"?

Zaradi tega ne preseneča, da je pri nastajanju druge stopnje upravljanja toliko problemov, da je to že vsaj drugi poskus, če ne štejemo tistega prvega, ki bi se moral zgoditi v času ustanavljanja prvih občin v letu 1994; stroka in ustavno pravna komisija sta raje spreminjali člen v ustavi, kakor pa postavili drugi nivo upravljanja v korist uporabnika, državljana. Prav tako ne preseneča, da se s problemom ustanavljanja drugega nivoja upravljanja v državi ukvarjajo ljudje, ki po svoji strokovnosti (nihče ne odreka strokovnosti nikomur, zavedati se je treba, da upravljanje more razumeti samo človek upravne stroke) ne sodijo v okvir upravne stroke.

Zgodovinska izkušnja in primerjalno upravni zgledi sodobnega evropskega prostora urejanja prostora, nazorno pričata o avtoritarnem načinu odločanja v korist uporabnika uprave. Avtoritarnost izključuje korektnost. Ob tem se je potrebno zavedati, da je uradnik upravnega organa zavezan pravilom, ki jih je postavil zakonodajalec in v tem primeru uradnik postaja servis delovanja države in ne politične inštrumentalizacije.

V samem prispevku bo bralec zaman iskal razloge za sklop zakonov, predvidenih za sprejem v državnem zboru, more pa pričakovati odgovore na vprašanja, ki jih je v prostor postavila zgodovinska upravna izkušnja in na osnovi katere se skuša obnoviti oz. dati mesto tistemu, ki je še vedno latentno prisotno, kljub stoletnemu vakuumu poimenovanj in vprašanju regionalnih središč posebnega pomena, kakor jih poznajo in delujejo v provenienčno sorodnem prostoru.

Zgodovinska izkušnja, od staro orientalskih mezopotamskih in egipčanskih kultur, preko antike, zgodnjega srednjega in poznega veka, vse do danes kaže, da so se upravljavci zavedali, da si je treba sistematično prizadevati za razvoj prostora. Sistematična skrb za infrastrukturo, ki niso samo ceste temveč tudi izobraževanje, kultura, skrb za zdravje, učinkovit upravni servis, ki more spodbujati gospodarsko rast, mora že v osnovi biti kulturna (Brokhaus, Landesausbau, str. 74, 11. zvezek, leto 1976). Na osnovi tega zgodovinskega izkustva je nastala "kultura upravljanja" – osredotočena na percepcijo, pričakovanja in stališča, osredotočena na področje upravljanja, na upravno kulturo kot slog politike ali "politični slog", ki ga moremo razumeti kot manifestacijo kulturnih praks in te morajo biti nestrankarske, če se želimo izogniti strankarski inštrumentalizaciji administracije.

Zgodovinska izkušnja

Po prvi svetovni vojni sta na območju Avstro-ogrske monarhije nastala dva upravna sistema. Sistema sta bila urejena z zakonodajnim delovanjem državnega zbora Nemške Avstrije (Deutsch Österreich), v okvirih sedanje Republike Avstrije in Narodne vlade za Slovenijo v okvirih sedanje države Republike Slovenije, takrat vrhovne oblasti države Slovencev, Hrvatov in Srbov (1918). Teoretiki govorijo o dveh novih pravnih sistemih na skupnem izhodišču določene pravne kulture (Herberger M., 1978, stolpec 1368, HRG II.), rezultat vsega je "pravno urejena" in "dejansko konstituirana" država. Vprašanje je samo, koliko so se posamezniki oz. skupnost poistovetili s stanjem, ki je nastopilo na novo.

Izkušnja, kot jo lahko spremljamo zadnjih sto let, od konca prve svetovne vojne naprej, kaže, da je pravna kultura, ki je bila posledica alpsko habsburškega upravnega vpliva in s katero se večina ljudi še danes poistoveti, ostala in novotarije kljub različnim upravnim posegom in delitvam, niso prijele. Jedro novonastalega kulturno jezikovno enotnega upravnega prostora je bila nekdanja dežela Kranjska, katere vlado je zamenjala Narodna vlada za Slovenijo (Razglas Narodne vlade, Uradni l. Narodne vlade SHS v Ljubljani, št. 1, letnik I., 4. november 1918), h kateri pa so bila pridružena območja posameznih dežel, ki so ostale, skladno z načrtovanimi pogodbami (Trianonsko za Madžarsko, St. Germainsko za Avstrijo in Rapallsko za Italijo) znotraj meja novo nastale države. Kakor izhaja iz Razglasa Narodne vlade, št. 111, Ur. l. št. 11, letnik I., 21. november 1918, so bila priključena ozemlja nekdanji deželi Kranjski še ozemlja Goriške, slovenski del Istre, mesto Trst z okolico, Štajerske in Koroške, kolikor so bila del države SHS. Zanimivo je, da se delitve, ki so sledile, in jih skušajo posamezni strokovnjaki še danes vsiliti, zelo zgovorna po poimenovanjih statističnih regij, zato predlogi poimenovanj pokrajin mimo tega vidika ne "primejo". Morda je odgovor v ugotovitvi zgodovinarja in politologa Bidermanna iz časa cesarja Jožefa II., ki je prav tako želel ukiniti zgodovinska imena dežel, da so imena dežel generirana v genih deželanov.

Kje iskati razlog za identifikacijo? Zgodovina jih daje na pretek. Že Capitulare de villis et curtis imperialis Karla Velikega iz devetega stoletja nam lahko zadostuje, ali pa že, če gremo samo stoletje in pol nazaj do cesarja Franca Jožefa avstrijskega, ki je leta 1849 v manifest pred razglasom oktroirane ustave zapisal, da z ustavo postavlja temelje močne oblasti, postavljene na pravu in redu. V prvi vrsti je svoboda posameznika, le-tej sledita svobodna občina in dežela. Uprava mora biti daleč od centralizma in razdrobljenosti, biti mora varčna in ne na škodo državljanov, državljanom pa dostopna in zavarovana z zakonodajo (Cesarski manifest – Kaiserliches Manifest vom 4. März 1849, Nr. 149 RGBl, I. 1849 - https://alex.onb.ac.at/cgi-content/alex?aid=rgb&datum=18490005&seite=00000148).

Zgodovina oblikovanja prostora govori o različnih fazah nastajanja in oblikovanja ekonomsko-politične, religiozne in kulturno-jezikovne krajine. V obdobju Karla Velikega so južno mejo oblikovale mejne krajine Vzhodna, Karantanska, Podravska, Savinjska, Kranjska, Istrska, Furlanska in Veronska. Znotraj mejnih krajin so bile grofije Steyr, Aniška, Eppensteinska, Leobenska, Muriška in Pitenska ter Vojvodina Koroška. Pogodbe med mejnimi grofi in grofi ter plemstvom so v desetem in enajstem stoletju izoblikovale dežele, ki so po imenu in večinoma tudi obsegu ostale identične do danes: grofija Steyr je postala kronovina oz. dežela Štajerska, Kranjska krajina je postala kronovina oz. dežela Kranjska, Vojvodina Koroška je postala kronovina oz. dežela Koroška, najkasneje se je izoblikovala dežela Goriška in mesto Trst. Pri tem se je dežela Kranjska delila še na manjše entitete, ki so se obdržale: Gorenjska, Dolenjska in Bela krajina, Notranjska. Vse dežele so za potrebe obrambe v času turških vpadov razdelili na okrožja in tako je imela dežela Štajerska pet (Judenburško, Bruško, Graško, Mariborsko in Celjsko okrožje), dežela Kranjska tri (Ljubljansko, Novomeško in Postojnsko okrožje), dežela Koroška dve (Beljaško in Celovško okrožje) in Goriška eno (Goriško okrožje) s svobodnim mestom Trst (stanje 1794. leta – gl. ilustracija, dostopno, splet: https://sl.wikipedia.org/wiki/Notranja_Avstrija#/media/Slika:AvI_Provinz_Innerösterreich.jpg).

Zgodovinsko sliko slovenskega kulturno-jezikovnega prostora zaključujeta še dela, ki sta bila del Madžarskih dežel Železno in Zala, s skupnim imenom Prekmurje. Skladno z omenjenim, bi mogli zarisati zemljevid države z ozemlji zgodovinskih dežel (gl. ilustracija, dostopno na spletu: http://www.grboslovje.si/dezele.php).

Po letu 1918 v slovenskem kulturno-jezikovnem prostoru ni nobene upravne ureditve, ki bi kakor koli spominjala na zgodovinsko ureditev prostora. Prvič se pojavijo posamezna zgodovinska imena v poimenovanju statističnih regij, kar pa ni dosledno upoštevano in sedaj pri oblikovanju predloga pokrajinske ureditve, ki je v razpravi in vsaj po analogiji odstopa od 9. člena Zakona o lokalni samoupravi, ki za poimenovanja predvideva tudi zgodovinsko komponento.

Mesta s posebnim statusom v predlogih ustanovitve Pokrajin

Predlogi zakonov ustanovitve pokrajin, ki so v razpravi, predvidevajo ustanovitev deset pokrajin in dve oz. potencialno tri mesta s posebnim statusom. Poseben status, po vzoru glavnih mest v Evropi, pripada glavnemu mestu Ljubljana (podobno Dunaj, Berlin, Amsterdam, ...). Leta 2006 pa so na Univerzi v Kasslu začeli razvijati idejo o mestih s posebnim statusom, ki pa ni glavno mesto, temveč kakor so sami imenovali idejo – mesto s posebnim statusom ali regiopolis ("regio" in "polis" – pokrajina in mesto – pokrajinsko središče ali kakor so ga imenovali v Kasslu: mlajša sestra glavnega mesta: a smaller sister of the metropolis). Kolikor velja, da število prebivalcev glavnega mesta presega 100.000 (Ljubljana 295.000), in je uveljavljen pojem za znanstveno, politično, gospodarsko in kulturno središče z zaledjem ter prestavlja pozitiven dejavnik v svojem okolju. Vsako mesto ne more biti glavno, to nam je jasno, kljub temu imamo v naši državi vsaj dve mesti, ki izpolnjujeta kriterij 100.000 prebivalcev in sta uveljavljeni znanstveni, politični, gospodarski in kulturni središči z zaledjem. To sta zagotovo Maribor in ob upoštevanju dodatnega kriterija – pogodbena zveza mest (Koper, Piran, Portorož) – bi ta kriterij potencialno izpolnjevalo mesto Koper. Kriteriji za pridobitev statusa "mesto s posebnim statusom", tako prof. Jürgen Aring in prof. Iris Reuther, so, da ne sme biti del glavnega mesta ali regije, s katero je glavno mesto povezano, število prebivalcev, razvojno-inovativen potencial (univerzitetno in gospodarsko središče) in razdalja zaledja do mesta s posebnim statusom od 50 do 75 km ter drug povezovalen element. Od ideje do njene uresničitve, tako poročilo Univerze v Kasslu, je preteklo osem let (2006 do 2014), s tem, da so uspeli vzpostaviti mrežo pokrajinskih mest s posebnim statusom po vsej Nemčiji (https://web.archive.org/web/20150726210231/http://www.regiopole.de/en/home/).

Kako izgleda status in kakšen bi mogel biti glede na idejo decentralizcije

Danes imamo močno centralizirano državo, utemeljeno v Ustavi in željo po tem, da državo decentraliziramo. Žal, vsaj tako se zdi, bi posamezniki želeli administrativno decentralizacijo strankarsko inštrumentalizirati, kar je v nasprotju z doktrino upravljanja, ki pravi, da smo ljudje mrežno usmerjena vrsta – omrežja, ki nas povezujejo, so nas definirala (Tom Wheeler, From Gutenberg to Google. The History of Our Future, Washington D. C., 2019). Navedeni avtor pravi, da so se prvotna človeška družbena omrežja oblikovala za izkoriščanje naravnih danosti, sledila so omrežja znanja in z njimi povezana ekonomska upravičljivost ter distribucija tega. V Wheelerjevi monografiji zasledimo zanimive grafe, eden ponazarja strogo centralizacijo, drugi možnost razširjene decentralizacije. To poimenuje mrežna revolucija, saj iz linearnega nastane nov nelinearen sklop, ki izključuje monopol, ki ruši ustaljene ekonomske in vedenjske stalnice. Novo omrežje, decentralizacija, ne samo da omogoča, temveč tudi spodbuja gospodarsko rast, slednjo pa omogoča izmenjava informacij, ki jo ponazarja tretji graf – mreženje, kar bo prinesla digitalizacija upravljanja. Nove tehnologije, s katerimi spreminjamo načine povezovanja, so od Gutenberga, ki je zgradil prvo informacijsko mrežo (centralizirana država pred 30 leti), do informacij, ki so se razdelile na manjše dele (decentralizacija 2021-2029) in digitalizirano omrežje - distribucija (distribucija 2021 ∞), prinesle gospodarski razvoj in blaginjo izven centra.

Objavljeni graf – centralizacija, decentralizacija in distribucija natančno ponazarjajo tisto, kar je nujno v zavedanju potrebe po reorganizaciji Ustave, ki mora upoštevati poleg državne uprave še regionalno in komunalno. Delovanje pokrajin in občin je odvisno od zakonodaje države, zato financiranje pokrajin in občin ne more mimo zakona, lahko pa tako pokrajina kot občina prenesejo državo na nižji nivo.

Paul Baran, "On Distributed Communications: I. Introduction to Distributed Communications Networks," Memorandum RM-3420-PR (Santa Monica, Calif.: RAND Corporation, August 1964.)

Sklep

Glede na povedano, je mogoče zaključiti, da so predlogi zakonov v razpravi, nujni z več razlogov:

centralizacija je preživeta v vseh tehnologijah, tako tudi v tehnologiji upravljanja, saj se od upravljavca zahteva informiranost o stanju o katerem odloča z avtoriteto;

decentralizacija prinaša ekonomski napredek, zato je nujno potrebno zavedanje upravne kulture;

zgodovinska izkušnja potrjuje tezo, da je identifikacija s prostorom nujno povezana z ekonomsko zgodovino prostora;

pospeševanje razvoja bo mogoče le s pospeševanjem distribucije (in če bomo omogočili, digitalno obdobje namreč prav to omogoča), kjer bo uporabnik lahko ostal na mestu izvora – prostor vhodne in izstopne dejavnosti.

Za zaključek bi bilo dobro premisliti o pomenu upravnega prava in upravne kulture. Kolikor velja, da je upravna doktrina dvopolna, kakor pravi Schmidt-Assmann, je državljanu treba zagotoviti izpolnjevanje njegovih pravic, upravo pa z instrumenti prava tako opremiti, da bo mogla svoje naloge učinkovito izpolnjevati (zakonodaja, pravni instituti, postopkovne in organizacijske oblike upravljanja; Eberhard Schmidt-Assmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee. Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung, Heidelberg 2006.) Razmislek na mestu - si upa politika prevzeti odgovornost za negativno upravno kulturo?

izr. prof. dr. Borut Holcman na Univerzi v Mariboru ter član ožje Strokovne skupine DS za pripravo pokrajinske zakonodaje