KOMENTAR ENISA OMEROVIĆA: Ujedinjene nacije i paradoks njihovog apsolutnog imuniteta

Piše: Enis Omerović

Kraljevina Holandija oglašena je odgovornom u građanskopravnome smislu za nespašavanje dijela Bošnjaka u kritičnome razdoblju. Sud najviše instance djelomično je potvrdio presudu nižega holandskoga suda iz 2017. Oglasio je svoju državu u kontekstu genocida odgovornom, ne za sve žrtve ovoga počinjenoga zločina na području sigurne zone Ujedinjenih nacija Srebrenice jula 1995, već samo za Bošnjake koji su željeli pronaći svoje utočište u bazi UN u Potočarima. Dakle, ovdje imamo odgovornost jedne države isključivo za one pripadnike skupine Bošnjaka koji su se sklonili i koji su morali napustiti navedeno područje. Posljednju odluku razumijemo i na način da je Vrhovni sud odredio da su holandski mirovnjaci jedino za one Bošnjake koji su se nalazi unutar njihove vojne baze mogli nešto učiniti u pogledu njihove zaštite. Međutim, vjerovatnoća u okviru koje bi likvidirani Bošnjaci mogli preživjeti da ih je holandski bataljon kojim slučajem zaštitio nakon pada Srebrenice iznosi, prema mišljenju ovoga suda, deset posto. Što bi, po ovakvim nalazima, trebalo dodatno usložnjiti i povećati odgovornost onih koji su izravno upravljali UNPROFOR-om u Bosni i Hercegovini – a to je UN. No, je li se u datome razdoblju ova država umiješala i nakratko prekinula komandni lanac unutar Organizacije? Odgovor smo dobili: umiješala se svega deset posto, dok su se UN miješale cijelih devedeset!   

U ovome se tekstu neću baviti s odgovornošću jedne europske kraljevine – baviću se drugim golemim pitanjem – što je s UN i njihovom međunarodnopravnom, ali i građanskopravnom odgovornosti? S obzirom na odvojenu međunarodnopravnu osobnost međunarodnih organizacija od pravne osobnosti njezinih država članica, čini se nužnim prihvatiti shvaćanje prema kojem, načelno, međunarodna organizacija mora preuzeti pravnu odgovornost za svaku svoju aktivnost u međunarodnopravnim odnosima, „pa tako i za ono koje predstavlja međunarodni protupravni čin, neovisno od eventualne suodgovornosti svojih država članica“ (D. Lapaš, 2008). 

Klasična su promišljanja da kada međunarodna organizacija učini međunarodno protupravno djelo, organizacija se smatra jedina odgovornom, čak i kada bi djelo značilo povredu obaveza od njezinih država članica, ukoliko bi ono bilo počinjeno od njih. No, nije li se potrebno otkučiti od ovako rigidnoga tumačenja odgovornosti međunarodne organizacije? Povrh svega s argumentacijom da kada države, njezine članice, zloupotrijebe međunarodnopravnu osobnost međunarodne organizacije, i to kroz izvršenje ekstenzivne kontrole u odnosu na proces odlučivanja u organizaciji (ko je imao efektivnu kontrolu nad Dutchbatom u UN sigurnoj zoni Srebrenica u kritičnim datumima?), one bi trebale biti, zajedno s organizacijom, odgovorne za kršenje međunarodnoga prava od strane organizacije, uz uvjet da bi takvo protupravno djelo također predstavljalo povredu međunarodnih obaveza od njezinih država članica ukoliko bi ga one učinile. U ovakvoj se situaciji države članice ne bi više mogle kriti iza međunarodnopravne osobnosti organizacije (J. d'Aspremont (2007)). 

Na temelju ovoga vidimo da je učenje o dualitetu pravne odgovornosti međunarodne organizacije i njezinih država članica uvelike novijega doba (na ovome tragu je i Nacrt Pravila o odgovornosti međunarodnih organizacija iz 2011) te da se umnogome razlikuje od klasičnoga shvatanja prema kojemu je međunarodna organizacija isključivo odgovorna za međunarodno protupravno djelo, što je naročito izraženo kod mirovnih misija, kada su države, njezine članice, uključene u mirovni proces kroz stavljanje organizaciji na raspolaganje svojih nacionalnih vojnih kontingenata. Kao potvrda ovome suvremenome tumačenju odgovornosti služi i sudski proces protiv države Holandije pred njezinim nacionalnim sudovima u kojima je ona oglašena pravno odgovornom državom glede ponašanja svoga bataljona u BiH (sigurna zona Srebrenica) 1995. u okviru mirovne misije Organizacije. 

Međutim, ova suvremena tumačenja ostaju suvremena samo na teoretskoj ravni. Čini se, ipak, da ovo ostaje samo na razini načelnoga gledišta bez ikakvoga konstitutivnoga učinka, te da još uvijek nemamo niti jednu presudu u kojoj su UN oglašene odgovornima za činjenje međunarodnoga protupravnoga čina, poglavito iz razloga pozivanja na njihov imunitet koji uživaju na području svojih država članica. Slijedom ovoga učenja je i predmet Mothers of Srebrenica et al v. State of The Netherlands and the United Nations u kojem je Vrhovni sud Holandije još 2012, a u odnosu na ovu međunarodnu organizaciju, podržao ranije odluke nižih sudova Okružnoga i Žalbenoga suda u Den Haagu, potvrđujući da ova organizacija uživa potpuni imunitet od procesuiranja, čak i u odnosu na težinu povreda svojih međunarodnih obaveza. Holandska domaća sudišta su se stoga oglasila nenadležnima u odnosu na UN u ovome postupku, u kojemu su postavljena dva suštinska pitanja glede Organizacije – da li je imunitet međunarodne organizacije kao međunarodnopravne osobe apsolutan (dakle, djeluje bez ikakva ograničenja) i da li će se takav imunitet ipak održati u situacijama međunarodnih zločina, odn. teških povreda fundamentalnih ljudskih prava. U odnosu na ova pitanja, Vrhovni sud Holandije 2012. uzima posebno u obzir Povelju UN iz 1945, Konvenciju o privilegijama i imunitetima UN iz 1946, kao i tumačenje Europskoga suda za ljudska prava u znakovitome predmetu Behrami and Behrami v. France and Saramati v. France, Germany and Norway iz 2007. u kojim izvorima se određuje da međunarodne obaveze koje proizilaze iz Povelje UN imaju prednost u odnosu na suprotne obaveze iz nekoga drugoga međunarodnoga ugovora, neovisno je li se on sklopio prije ili za vrijeme važenja Povelje. Stoga je Sud došao do pravnoga zaključka da su UN ovlaštene posjedovati apsolutni imunitet te da imaju pravo na njega unatoč ekstremnoj ozbiljnosti optužbi na kojima Udruženje Majke Srebrenice bazira svoje zahtjeve.

Vrhovni je sud Holandije svoj poseban značaj pridao raspravi o tome da li pravo pristupa sudu nosi prevagu nad imunitetom UN, budući da se Organizacija optužuje za uključenost u zločin genocida i druge ozbiljne povrede temeljnih ljudskih prava. Tužitelji su u ovoj pravnoj stvari isticali da „nema više norme u međunarodnome pravu nego one o prohibiciji genocida. [...] Izvršenje ove norme je jedan od glavnih razloga postojanja međunarodnoga prava i najvažnije međunarodne organizacije, UN. Ovo znači da u slučaju propusta da se spriječi genocid, međunarodne organizacije nemaju pravo na imunitet, i u svakome slučaju prohibicija bi trebalo da nosi prevagu u odnosu na imunitet. Gledište da je imunitet UN jači u ovome primjeru značilo bi de facto da UN imaju apsolutnu moć. Takva moć ne bi bila predmetom restrikcija i to bi značilo da UN ne bi bile odgovorne nikome budući da se ne bi smatrale subjektom vladavine prava: načelo da niko nije iznad zakona i da je moć obuzdana i regulirana zakonom. Imunitet [...] potkopava kredibilitet UN kao šampiona ljudskih prava.“ (Vrhovni sud Holandije, 2012). 

Na jednoj drugoj ravni, i to onoj u pogledu imuniteta država, zanimljivo je u već postavljenome slovu i duhu teksta, pomenuti i predmet Europskoga suda za ljudska prava Al-Adsani v. the United Kingdom. Pravna stvar se ticala odštetnoga zahtjeva koji je upućen engleskim sudovima protiv Države Kuvajt. Al-Adsani je držao Kuvajt odgovornom državom za štetu koja mu je nanesena kao rezultat pretrpljene torture u Kuvajtu nakon Zaljevskoga rata 1991. Nakon što su sudovi u Engleskoj prihvatili kuvajtsko pozivanje na imunitet, Al-Adsani se požalio Europskome sudu za ljudska prava, tvrdeći da je odluka engleskih sudova dovela do povrede njegova prava na pravično suđenje. Smatrao je da zbog specifične prirode zabrane mučenja, pravo pristupa sudovima, sadržan u Europskoj konvenciji o ljudskim pravima, treba odnijeti prevagu u odnosu na imunitet na koji se pozvao Kuvajt. Europski sud će, istina, u 2001. ustvrditi da se sve više daje na težini argumentu da se imunitet treba negirati u slučaju smrti ili osobnih povreda koje su posljedica čina države u povredi normi ljudskih prava. Međutim, dok su nacionalni sudovi u nekim predmetima pokazali svoju naklonost agrumentu da države nisu ovlaštene pozivati se na imunitet u situaciji kršenja ljudskih prava koja imaju karakter imperativnih normi, u mnogim slučajevima je zapravo pozivanje na suvereni imunitet državama ipak uspjelo. Sud je, jednako tako, ustvrdio da se još uvijek u međunarodnome pravu ne nalazi prihvaćenim prijedlog da države nemaju pravo na imunitet u odnosu na građanske odštetne zahtjeve u pogledu navodnoga mučenja koje je počinjeno izvan države foruma. Iz ovih je razloga Sud odbio Aplikaciju Al-Adsanija. 

I Vrhovni se sud Holandije u nastavku obrazloženja svoje presude u navedenome predmetu u 2012. oslanja na odluku Međunarodnoga suda u Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy: Greece intervening) u kojem slučaju se razvilo pitanje da li bi uopće talijanski sudovi trebali poštivati imunitet Savezne Republike Njemačke u predmetima u kojima je tražena kompenzacija od ove države za kršenja međunarodnoga humanitarnoga prava koje su počinile njemačke snage tokom Drugoga svjetskoga rata. Međunarodni sud u 2012. zaključuje da bi trebali. Stoga se Sud nije složio s talijanskom tvrdnjom da bi bilo opravdano da se Njemačkoj niječe njezin imunitet zbog težine djela na kojima se temelje odnosni zahtjevi. Svjetski je sud zaključio da se prema običajnome međunarodnome pravu državi ne može osporiti njezin imunitet na osnovu razloga optužbe za ozbiljna kršenja ljudskih prava ili međunarodnoga prava oružanih sukoba. Ovaj Sud nije prihvatio ni argument da pošto su njemačke snage povrijedile pravila imperativnoga karaktera da ova država ne bi trebala imati imunitet. Međunarodni sud je u konačnici zauzeo stajalište da su pravila o imunitetu države zapravo pravila proceduralne naravi i uperena su na određenje da li sudovi neke države mogu zasnovati nadležnost u odnosu na drugu državu. Oni tako nemaju za cilj odgovoriti na pitanje da li su čini na temelju kojih se vodi postupak bili zakoniti ili ne. 

Vrhovni sud Holandije, slijedom naznačenoga, određuje da mada bi imunitet UN trebalo razlikovati od imuniteta države, u konačnici se ne bi mogao zauzeti stav koji je suprotan gornjim primjerima u kojima se raspravljalo o imunitetu države i njihova pristupa sudovima. Stoga su UN ovlaštene da se pozovu na imunitet neovisno o težini njihova međunarodnoga protupravnoga čina!

Ova organizacija konstantno s paradoksalnim učinkom ponavlja da je obavezana ljudskim pravima, no očigledno smatraju sebe ne baš vezanim u ovome naročitome slučaju, niti su se čak pojavili u sudskome postupku u Holandiji, na teritoriju svoje države članice. Iz ovoga slijedi političko pitanje: koliko će dugo UN zadržati svoj kredibilitet u odnosu na zaštitu ljudskih prava ukoliko one same nemaju poštovanja prema njima? (S. Leyersdorff, L. Melvern (2012)). Posljedica presude holandskoga Vrhovnoga suda je izgleda ta da ova organizacija, odn. njezine aktivnosti, nisu predmet ikakvoga oblika sudske kontrole, tako da UN uživaju apsolutnu moć. Ukoliko se stoga ova odluka održi, odn. ukoliko se na njezino obrazloženje budu pozivali drugi sudovi u nekim narednim postupcima, ljudska prava će nužno ostati subordinirana ovoj apsolutnoj moći. (S. Leyersdorff, L. Melvern (2012)). To je naprosto neprihvatljivo! I s političke, ljudske i pravne perspektive. 
Na temelju svega iznijetoga, vjerujemo da se dâ zaključiti da će UN i dalje imati apsolutni imunitet pred sudovima država (njezinih članica) naspram ograničenoga imuniteta od sudbenosti koji imaju države. Polazeći od ove pretpostavke, čini se da bi jedino neko međunarodno sudište, koje bi se dalo obrazovati, imalo nekoga smisla, budući da u međunarodnoj zajednici još uvijek ne postoji nijedan sudski forum (međunarodni ili nacionalni) pred kojim možete iznijeti spor protiv UN.  
Upravo kao slijed pravne borbe protiv takvih rješenja valjalo bi predložiti korekciju međunarodnih instrumenata u vidu izmjena i dopuna međunarodnih ugovora koji se odnose na imunitete i privilegije međunarodnih organizacija, osobito UN, dok bi u organizacijskome smislu valjalo otvoriti prostor za utemeljenje međunarodnoga sudišta, koji bi bio obrazovan izvan sistema bilo koje međunarodne organizacije, i koji bi bio nadležan suditi isključivo njima. Tako bi u suvremenome međunarodnopravnome poretku imali tri stalna međunarodna suda – Međunarodni sud (sud opće nadležnosti za države), Međunarodni krivični sud (sud posebne nadležnosti za pojedince) i potencijalni međunarodni sud (sud opće nadležnosti za međunarodne organizacije). Tek bi tada međunarodno pravo značilo poštivanje osnovnih pravnih načela: jednakosti i pravičnosti. I predstavljao bi odmak od prava apsurda.      

* Enis Omerović je profesor međunarodnog prava na Pravnom fakultetu u Zenici.